ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ

Anayasa değişiklik teklifinde etkin denetim, verimli yürütme

M. ERKUT AYVAZ
13 OCAK 2017
UZMAN GÖRÜŞÜ

Anayasa değişiklik teklifinin Meclis Genel Kurulu’na gelmesiyle birlikte gergin bir oylama sürecine girildi. AK Parti ve MHP uzlaşısının bir neticesi olarak ortaya çıkan ve hükumet sisteminin dönüşümünü esas alan anayasa değişiklik teklifi, ne yazık ki muhalefet parti ve çevreleri tarafından manipülatif bir şekilde ele alınmaya çalışılmaktadır. Anayasa değişiklik teklifinin odaklandığı temel husus, mevcut hükumet sisteminin bir başkanlık modelinin Türkiye uygulaması olarak tasavvur edilen “cumhurbaşkanlığı sistemi”ne dönüştürülmesidir. Bu bağlamda kuşkusuz Türkiye’nin çift başlılık sorununun bir çözüme kavuşturulması ve parlamenter görünümlü mevcut yapının, başkanlık sistemi esas alınarak Türkiye odaklı rasyonel bir zemine oturtulması hedeflenmektedir. Burada yeni hükumet sistemi için tercih edilen “cumhurbaşkanlığı” tanımlaması bir yana, sistemin esas işleyişi itibariyle evrensel ölçütlere uygun bir başkanlık modellemesinden ayrışmadığını belirtmek gerekmektedir.

 

Yürürlükteki 1982 Anayasası’na göre mevcut hükumet sisteminin parlamentarizm ilkeleri üzerine inşa edildiği varsayılsa da, mevcut sistem sorumsuz bir Cumhurbaşkanlığı kurumunu merkeze alan vesayet yanlısı bir anlayış üzerine temellendirilmiştir. Klasik parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanlarının yetkileri sembolik bir çerçeve ile sınırlıyken, 1982 Anayası’nda bunun dışına çıkılmış ancak denetim ve sorumluluk ilkeleri bilinçli bir şekilde ihmal edilmiştir. Dolayısıyla Türkiye’de güçlü yetkilerle donatılmış ve bununla birlikte 2007’de, yarı başkanlık sistemlerinde olduğu gibi halkoyuyla göreve gelen bir Cumhurbaşkanlığı makamı ortaya çıkmıştır. Yasama erki içerisinden çıkacak olan bir hükumetin de varlığı dikkate alındığında muhtemel çift başlılık sorunlarının bir sürekliliğe dönüşme potansiyeli söz konusudur.

 

Anayasa değişiklik teklifiyle birlikte bu sorunun büyük ölçüde çözüleceği hedeflenmekte, ancak denge ve denetim konusundaki beklentilerin karşılanıp karşılanmayacağı tartışılmaktadır. Bu çerçevede bilhassa başta ana muhalefet partisi ve ana muhalefet yanlısı medyanın iki yöntem doğrultusunda konuyu ele aldığına şahit olunmaktadır.

 

Buna göre öncelikle taslağın içeriği ele alınmaksızın değişiklik teklifinin kişiselleştirilerek bir polemik konusuna dönüştürülmesi tercih edilmektedir. Böylelikle kategorik bir karşıtlık söylemi üzerinden bazen aşırı parlamenter güzellemelerin de yapıldığına şahit olunmaktadır. Örneğin, Türkiye’nin 140 yıllık veya 200 yıllık parlamenter geçmişi olduğuna atıfta bulunulmakta ve tarihi yanılgılar güncel siyasete manipülatif bir şekilde alet edilmeye çalışılmaktadır. Buna göre 1876 yılında I. Meşrutiyet’in ilanı ile birlikte “meşruti monarşi”ye geçiş, hemen ardından ise 1878’den 1908’e kadar Meclis’in kapalı tutulması, 1914-1918 İTC istibdadı, 1923-1946 tek parti yönetimi, 1961, 1971, 1980, 1997 darbeleri öncesi ve sonrasındaki başta koalisyon hükûmetlerinden kaynaklı istikrarsızlıklar gibi süreçler olumlu bir “parlamenter tecrübe” anlatısına sığdırılmak ve indirgenmek istenmektedir. Dolayısıyla Türk siyasi tarihinde parlamenter uygulamaların, istikrarsızlığı ve buhranları da beraberinde getirdiği görmezden gelerek, süreci kolektif bir “140 yıllık parlamenter tecrübe”yi idealize ederek takdim etmek gerçeği yansıtmamaktadır.

 

Teklifin sorunsallaştırılmasında başvurulan diğer yönteme göre ise, bilhassa denge ve denetlemeye ilişkin hususlar yüzeysel bir şekilde ele alınmaktadır. Bu bağlamda değişiklik teklifinde evrensel ölçütlerin dikkate alınarak “demokratik başkanlık sistemleri”nin genel çerçevesinin ana hatlarıyla korunduğu, hatta başkanlık sisteminin kriz üreten yanlarının da iyileştirilmeye çalışıldığı bazı çevrelerce ilginç bir şekilde görmezden gelinmektedir.

 

Bu vesileyle teklifte cumhurbaşkanı tarafından tek başına temsil edilecek olan yürütme erkinin ve yasama erki tarafından temsil edilecek olan Meclis’in yapı ve yetkilerine detaylı olarak değinmeksizin, kısaca denge ve denetleme hususuna bu iki erk ekseninde değinmek gerekmektedir. Burada bilhassa itham ve eleştirilerin yoğunlaştığı “Meclis’in cumhurbaşkanını denetleyebilmesi” hususu öne çıkmaktadır. Öncelikle altı çizilmesi gereken ise, anayasa değişiklik teklifiyle birlikte 1982 Anayasası’nın öngördüğü mevcut sistemdeki  “yumuşak kuvvetler ayrılığı” yerine “katı kuvvetler ayrılığı”nın söz konusu olacağıdır. Bu, başkanlık sisteminin bir karakteristiğidir ve Türkiye modellemesinde de öngörülmektedir. Mevcut hükumet sisteminde kanunların hükumeti kuran parlamenter çoğunluk tarafından oluşturulduğu somut bir gerçek iken yeni Meclis tasarımında bu durum hükumetten, yani cumhurbaşkanından ayrı olarak gerçekleşecektir. Dolayısıyla Meclis’in cumhurbaşkanını kanunlar üzerinden denetleyebileceği, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunlar tarafından sınırlandırılabildiği bir mekanizma mevcut olacaktır. Kaldı ki kanunların üstünlüğünün esas alınacağı ilkesi ve cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kanunla belirlenmiş alanlarda geçerli olmayacağı ilkesi değişiklik teklifinde yer almaktadır. Bununla birlikte parlamenter sisteme kıyasla yeni sistem tasarımında kanun teklif etme hakkı yalnızca Meclis’in yetki alanı dahilinde olacağı için, fiili olarak yürütmenin yasama üzerindeki domine edişi de önlenecektir. Elbette burada parlamenter sistemde de olduğu gibi Meclis’teki çoğunluk dengelerinin dikkate alınması gerekmektedir. Ana muhalefet çevrelerinin bilhassa Meclis odaklı denge ve denetleme hususlarını ele alışındaki temel yanlış ve çarpıtma gayreti, konunun halk iradesinin bir yansıması olan Meclis dağılımında hiçbir zaman çoğunluk teşkil edilemeyeceği varsayımıyla değerlendirilmesinden kaynaklanmaktadır. Böylelikle kategorik bir karşıtlık söylemine savrulmaktadır.

 

Diğer bir husus, Meclis’in cumhurbaşkanını bütçe üzerinden denetleyebilecek olmasıdır. Kanun teklif etme hakkı olmayan cumhurbaşkanının bütçe teklifinde bulunma yetkisi mevcuttur. Bu yetkinin yürütmeye tanınmasındaki temel amaç, ABD’dekine benzer “government shutdown” sistem kilitlenmelerini önleme düşüncesinden kaynaklanmaktadır. Ancak diğer taraftan Meclis’in bu tasarıyı kabul etmeme yetkisi söz konusudur. Bunun neticesi olarak cumhurbaşkanı siyasi kampanyası ve programında taahhüt ettiği vaatleri hayata geçiremeyecek bir konuma düşebilmektedir. Bu ciddi denetleme mekanizması vasıtasıyla Meclis, Cumhurbaşkanı’nı kendisiyle uzlaşmaya zorlayabilecektir.

 

Başkanlık sistemlerinde öne çıkan bir diğer mesele ise, başkanlarının suçlanması ve yargılanmasıdır. Genelde başkanlık sistemlerinde başkanın yargılanması ve görevden alınmasına ilişkin “suçlandırma” (impeachment) mekanizmaları son derece zor şartlara bağlı kılınmaktadır. Anayasa değişiklik teklifinde ise cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunun kapsamı genişletilerek, yasama organındaki soruşturma süreçleri kolaylaştırılma tercihinde bulunulmuştur. Buna göre Meclis, üye tam sayısının beşte üçünün (yani 600 milletvekilinden 360’ının) gizli oyuyla cumhurbaşkanına yönelik soruşturma açılmasına karar verilebilecektir. Bir sonraki aşamada ise üye tam sayısının üçte ikisinin (400) gizli oyuyla da Yüce Divan’a sevk kararı alınabilecektir. Yüce Divan’a sevk için gerekli görülen çoğunluk sayısı görece yüksek tutulmuştur. Ancak özellikle vurgulanması gereken husus şudur; başkanlık sistemi ile amaçlanan yönetimde istikrarın sağlanabilmesi ve soruşturma ve yargılamaların suiistimal edilmemesi için bu tercih öne çıkmıştır.

 

Meclis’in ayrıca, cumhurbaşkanını Meclis araştırması, görüşmesi, soruşturması ve milletvekillerinin cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara yazılı olarak iletilen önergelerle soru sorabilmesi üzerinden de denetleme yetkisi mevcut olacaktır. Benzer bir şekilde bakanların ve cumhurbaşkanı yardımcılarının dokunulmazlığının kaldırılması ve suçlanması da Meclis’in yetkisindedir. Aynı şekilde cumhurbaşkanına tanınan OHAL ilan etme yetkisine Meclis onayı gerekli olduğu gibi, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa Mahkemesi’ne götürülmesi de mümkündür. Burada eleştirilen husus ise, kararnamelerin iptali için AYM’ye Meclis’te yalnızca en fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubu ile üye tam sayısının en az beşte biri (120) milletvekilinin başvurabilecek olmasıdır.

 

Dikkate değer fakat tartışmaları da beraberinde getiren bir diğer mekanizma, Meclis ve cumhurbaşkanının karşılıklı olarak görevlerine son verebilmesidir. Bu bağlamda cumhurbaşkanıyla Meclis’in birbirlerinin seçimlerinin yenilenmesine karar verebilme yetkileri önemli bir denetleme işlevi görebilmektedir. Teklifte, tek yönlü değil, çift yönlü bir süreç öngörülmekte ve buna göre Meclis, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu (360) ile seçimlerin yenilenmesine karar verebilmekte ve genel seçimlerle cumhurbaşkanlığı seçimine gidilmektedir. Aynı şekilde cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi halinde de Meclis seçimleri cumhurbaşkanlığı seçimiyle birlikte gerçekleştirilecektir. Buna yönelik eleştiri, cumhurbaşkanı tek başına bu yetkiyi kullanabiliyorken, Meclis’te beşte üç çoğunluğa ihtiyaç duyulmasıdır. Ancak burada cumhurbaşkanının göreve geliş şekli, yani ilk turda netleşmesi durumunda tek başına oyların en az yüzde 50+1’ini alması gerektiği, dolayısıyla son derece güçlü bir meşruiyet arka planına sahip olduğu ısrarla görmezden gelinmektedir.

 

Son olarak, teklife göre eş zamanlı gerçekleşecek olan cumhurbaşkanlığı ve Meclis seçimlerine ilişkin de bir kaç kelam etmekte fayda bulunmaktadır. Dünyadaki başkanlık sistemi örneklerine bakıldığında, eş zamanlı, eş zamanlı olmayan ve kısmen eş zamanlı seçimlerin mevcut olduğu tespit edilmektedir. Teklifteyse, Fransa’da cumhurbaşkanlığı seçimleriyle yasama erkinin seçimlerinin 2000 yılındaki anayasa değişikliğinden bu yana eş zamanlı gerçekleşmesine benzer şekilde, eş zamanlı seçimler öngörülmekte. Eleştirilerin başında, eş zamanlı olmayan seçimlerin tercih edilmesinin daha makul olacağı, zira böylelikle bir denetleme mekanizmasının doğrudan halk iradesiyle kendisini hissettirebileceği ifade edilmektedir. Ancak şu da bir gerçektir ki, cumhurbaşkanlığı seçiminde genelde hiç bir adayın ilk turda yüzde 50+1’i yakalaması muhtemel değilken, Meclis seçimlerinin yapıldığı günün akşamında Meclis dağılımı netleşmektedir. Böylelikle aslında seçmen Meclis sonuçları ve dağılımına bakarak, iki hafta sonra gerçekleşecek olan Cumhurbaşkanlığı seçiminin ikinci turunda arzu ettiği takdirde farklı bir oy tercihinde bulunabilecektir. Türkiye’de bu olasılık, Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan döneminde gerçekleşen seçimlerde bu orana kolay ulaşıldığı için, maalesef kolaya kaçılarak dikkate alınmamaktadır. Dolayısıyla Erdoğan faktörünün geçerli olduğu konjonktür ve ilk turda bir adayın seçilebilme ihtimalinin her daim böyle olacağı yanılgısına düşülmektedir. Ancak seçmenin talep ettiği beklentilere uygunluk teşkil etmeyen, ülkedeki istikrara katkı sağlamayan, toplumun refahına yönelik adımları atamayacak olan cumhurbaşkanı adaylarının bu oranı yakalaması oldukça zordur.

 

YAZAR M. ERKUT AYVAZ

SETA Ankara, Siyaset Araştırmaları - Araştırma Asistanı