OHAL DÖNEMİNDE YASAMA

OHAL'de kanun hükmünde kararname rejimi ve parlamentonun rolü

YRD. DOÇ. DR. TAYLAN BARIN
20 EKİM 2016
UZMAN GÖRÜŞÜ

15 Temmuz darbe girişiminin kahramanca ve ağır bedeller ödenerek engellenmesinin ardından Olağanüstü Hal ilan edilmiş ve 1982 Anayasasında olağanüstü hal yönetim usulleri başlığı altında düzenlenen hükümlerine göre ülkenin genelinde uzun zamandır (en azından hukuken) rastlanmayan bir rejime geçilmiştir.

 

20 Temmuz 2016 tarihinde Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, ülke genelinde olağanüstü hal ilanına dair karar almış, hukuk çerçevesinin içinden (hukuka uygun olarak) dışına aralanan kapı olarak adlandırabileceğimiz istisna haline (state of exception) geçişi gerçekleştirmiştir. Hukuk çerçevesinin dışı olarak isimlendirdiğimiz bu alan dahi –felsefi tartışmaları bir kenara bırakırsak– aslında 1982 Anayasasının 119 ila 122. maddeleri arasında düzenlenmekte istisna haline karar verenler ve bu halde ülkeyi yönetenler eylem ve işlemlerinde halen hukukla sınırlandırılmaktadır.

 

Olağan dönemlerde yasama organına hasredilmiş bir takım yetkileri, OHAL döneminde kullanma yetkisiyle donatılan yürütme organını sınırlayan hükümlere rastlamak mümkünse de uygulamada bu sınırlar çok belirgin değildir. Bu flu tabloyu berraklaştırma işlevinin 1982 Anayasası tarafından yasama organına yani TBMM’ye bırakıldığını görmekteyiz.

 

1. 1982 Anayasasına göre OHAL’de yasama yürütme ilişkisi

 

1982 Anayasası m. 121/3’e göre “Olağanüstü hal süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabilir.” Normal dönemlerde yürütme ancak kanuna dayanarak işlem yapabilmekte KHK’ları dahi TBMM’nin yetki vermesi durumunda yetki kanunu doğrultusunda çıkarabilmektedir. OHAL’de ise yasamanın asliliği ilkesine istisna getirilmek suretiyle daha önce kanun tarafından düzenlenmemiş bir alanın doğrudan OHAL KHK’sı ile düzenlenmesine imkân verilmektedir. Şu kadar ki, bu imkânın kullanım şartları birtakım ilke ve usullerle sınırlandırılmıştır.

OHAL KHK’sıyla düzenlenemeyecek alan
İlk sınır OHAL KHK’sının anayasanın 15. Maddesinde belirtilen çekirdek haklara dokunamamasıdır.(1) İkinci sınır OHAL KHK’sının yalnızca “olağanüstü halin gerekli kıldığı konular”a yönelik olarak çıkarılmasıdır.

 

OHAL KHK’sında usûl
Anayasanın 121/3 fıkrası OHAL KHK’larına ilişkin usulde yürütmeyi denetleme işlevini yasamaya bırakmıştır. Buna göre: “Bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisce onaylanmasına ilişkin süre ve usul, İçtüzükte belirlenir.” TBMM İçtüzüğü’nün 128. maddesi OHAL KHK’larına görüşülmesini düzenleyerek yasamanın OHAL dönemlerinde yürütmeyi nasıl denetleyeceğini hüküm altına almıştır.(2) Fakat kararnamelerin görüşülmemesi ihtimali ne anayasada ne de içtüzükte düzenlenmiştir. Şu halde denetlemenin nasıl yapılacağı hüküm altına alınırken denetlemenin yapılmaması durumu herhangi bir müeyyideye bağlanmamıştır.(3)

 

OHAL KHK’larının yegâne denetleyicisi olarak “yasama”
Anayasa koyucunun olağanüstü yönetim usullerine ilişkin tasarrufları incelendiğinde Yasamayı müstesna bir yere koyduğu görülmektedir. OHAL KHK’larının denetlenmesi hususunda sorumluluğu TBMM’nin omuzlarına yükleyen anayasa koyucu, yargının bu denetimi yapmasını Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerini düzenlediği 148. maddesinde şöyle yasaklamıştır: “… olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” Bu hükme rağmen Anayasa Mahkemesi 1991 yılında vermiş olduğu bir kararda OHAL KHK’sı adı altında yapılan düzenlemenin niteliğini inceleme yetkisi olduğuna karar vermiş ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden ilgili KHK’da anayasallık denetimi yapabileceğini hüküm altına almıştır. (4)  İçinde bulunduğumuz OHAL döneminde ise Anamuhalefet partisi tarafından yapılan benzer bir başvuruda Anayasa Mahkemesi içtihadını değiştirmiş ve başvuruyu yetkisizlik nedeniyle reddetmiştir. (5)

Anayasa Mahkemesinin yorumundaki bu değişikliğe ilişkin tartışmalar bir yana, bu kararla birlikte OHAL KHK’larının denetimine ilişkin rollerin yeniden dağıtılmıştır. Karara değin başrolü oynaması beklenen TBMM, Anayasa Mahkemesinin sahneden çekilmesinin ardından artık tek aktör olarak boy göstermeye başlamıştır. Buna rağmen TBMM’nin üzerindeki bu ağır görevi -eski OHAL dönemlerini anımsatır bir şekilde- bihakkın yerine getirdiğini söyleyebilmek güçtür.

Kısaca ifade edecek olursak, Anayasaya göre OHAL’de frenler ve dengeler sisteminde yürütmeyi dizginleyen yasama organı olarak tasarlanmış, Anayasa Mahkemesi 90’lardaki içtihadıyla KHKları denetlemek suretiyle sisteme dahil olmuş fakat içtihat değişikliği neticesinde 2016 yılı itibariyle bu görevi yalnızca TBMM’ye bırakmıştır.

 

2. OHAL’de olması gereken yasama yürütme ilişkisini ararken

 

1982 Anayasasındaki OHAL’e ilişkin düzenlemeler uygulamada OHAL KHK’larının denetimsiz kalması ile sonuçlanmıştır. Denetlememenin bir müeyyidesinin olmaması ise bu durumu teamüle dönüştürebilecektir. Anayasa Mahkemesinin henüz gerekçesini açıklamadığı yakın tarihli kararıyla tek denetleyici TBMM olarak kalmıştır.

Olağanüstü dönemlerde, tıpkı olağan dönemlerde olduğu gibi yürütmeyi denetleme sorumluluğunun sahibi hesapverilebilir bir kuvvet olan yasama yani TBMM olmalıdır.

1982 Anayasasının pek çok hükmü gibi olağanüstü yönetim usullerini düzenleyen hükümleri de sıklıkla eleştirilmiştir. 2011-2013 arasında Yeni Anayasa yazmak üzere kurulan TBMM Anayasa Uzlaşma Komisyonunda OHAL KHK’larının denetimi hususunda uzlaşılan metin aslında olması gerekene dair pek çok hükmü barındırmaktadır:

 

“(6) Olağanüstü yönetim usulleri süresince Bakanlar Kurulu durumun gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararnameler çıkarabilir. Bu kararnameler Resmi Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu kararnameleri öncelikle görüşür ve en geç 60 gün içinde aynen ya da değiştirerek onaylar ya da reddeder. Bu süre içinde Meclis tarafından karara bağlanmayan kararnameler yürürlükten kalkar. Bu kararnamelerin Meclis tarafından onaylanmasına ilişkin usul ve esaslar İçtüzükte gösterilir.

(7) Olağanüstü yönetim usulleri süresince çıkarılan kanun hükmünde kararnameler ile bunların Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmasıyla kanunlaşmış olanları, ancak olağanüstü yönetim usulünün yürürlükte olduğu dönemde ve bunun usulüne göre ilan edildiği yerlerde uygulanır. Olağanüstü yönetim usulünün kalkmasıyla birlikte bu kararnameler ya da bunların Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanarak kanunlaşmış olanları kendiliğinden yürürlükten kalkar. Olağanüstü yönetim usulleri süresince çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle kanunlarda değişiklik yapılamaz. Anayasa Mahkemesi bu kararnamelere karşı açılan davaları öncelikle görüşür.” (6)

 

Sonuç

 

Olağanüstü dönemlerde, tıpkı olağan dönemlerde olduğu gibi yürütmeyi denetleme sorumluluğunun sahibi hesapverilebilir bir kuvvet olan yasama yani TBMM olmalıdır. TBMM’nin bu sorumluluğu üstlenmemesi ihtimali Anayasa ile müeyyideye bağlanmalı, TBMM buna zorlanmalıdır. Olağan ile olağanüstü dönemi denetim bağlamında ayıran en önemli husus (Anayasa Mahkemesinin yakın tarihli kararının ardından) yargının denge-denetleme mekanizmasının dışına çıkarak; denetim merciinin yalnızca TBMM olmasıdır. OHAL’de yasama yürütme ilişkisinde TBMM’nin sorumluluğunu artıran bu karar mevzu hukuk düşünüldüğünde temel hak ve hürriyetlere ilişkin güvencesiz bir durum oluşturma potansiyeline sahiptir.

 

Netice itibariyle; 1982 Anayasasındaki düzenleme, İçtüzük hükümleri, denetime ilişkin Anayasa Mahkemesi’nin belirsiz durumu gibi hususları dikkate alan siyasi partiler, denetimsiz kalan bu alandaki sınırları netleştirmek için yukarıda verilen metinde uzlaşmış ve yeni anayasada bu hususu net sınırlara kavuşturmayı amaçlamışlardır. Uzlaşılan bu hükmün başta temel hak ve hürriyetler olmak üzere hukuki öngörülebilirlik ve pek çok alanda daha güvenceli olduğuna kuşku yoktur. OHAL’de olması gereken yasama – yürütme ilişkisine de yine bu metindeki düzenlemeyle yaklaşılacağı pekala umulabilir.

 


(1) Anayasa md. 15/2 “…kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevî varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz”

 

(2) Olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmündeki kararnamelerinin görüşülmesi
MADDE 128: Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılan ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler, Anayasanın ve İçtüzüğün kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesi için koyduğu kurallara göre ancak, komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun hükmünde kararnamelerle, kanun tasarı ve tekliflerinden önce, ivedilikle en geç otuz gün içinde görüşülür ve karara bağlanır. Komisyonlarda en geç yirmi gün içinde görüşmeleri tamamlanmayan kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığınca doğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınır.

 

(3) Olağan dönem KHK’ları için görüşülmeme yürürlükten kalkma gibi ağır bir müeyyideye bağlanmıştır. Anayasa madde 91/9: “Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar.”

 

(4) “Bu nedenle, Anayasa Mahkemesi “olağanüstü hal KHK’si” adı altında yapılan düzenlemelerin Anayasa’nın öngördüğü ve Anayasa’ya uygunluk denetimine bağlı tutmadığı gerçekten bir “olağanüstü hal KHK’si” niteliğinde olup olmadıklarını incelemek ve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapmak zorundadır.”  Ilgili karar için: E. 1991/6, K. 1991/20, T. 03/07/1991. 

 

(5) Kararın gerekçesi henüz yayınlanmamıştır. İlgili haber için tıklayın.

 

(6) Barın, Taylan, Türkiye’nin Yeni Anayasa Arayışı: 2011-2013 TBMM Anayasa Uzlaşma Komisyonu Tecrübesi, İstanbul: XII Levha Yay., 2014, s. 384.
İlgili hükümde AK Parti – CHP – MHP arasında mutabakat olup BDP “Olağanüstü hal, savaş ve seferberlik ilan edildiği durumlarda kanundan ayrı olarak Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisinin verilmesinin gerekli olmadığı görüşündedir.”

YAZAR YRD. DOÇ. DR. TAYLAN BARIN

Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi