İÇTÜZÜK DEĞİŞİKLİĞİ 2018

Güçlü Meclis için İçtüzük nasıl olmalı?

mecliste.org
04 EKİM 2018
GÜNCELLEMELER

27 Eylül, Perşembe günü TBMM Başkanı Binali Yıldırım başkanlığında Başkanlık Divanı toplantısı yapıldı. Bu toplantı için, TBMM Başkanı Yıldırım bu toplantıya katılmaları için, geçtiğimiz günlerde Mecliste grubu olan tüm siyasi partilerin grup başkanvekillerine davet gönderdi. Toplantıda, TBMM Başkanı Yıldırım, başkanvekilleri ve grup başkanlarıyla Meclis çalışmaları hakkında görüşüldü,  Meclis İçtüzüğünün de ele alınacak konular arasındaydı. Mecliste grubu olan beş siyasi parti İçtüzük ile ilgili görüşlerini toplantıda dile getirdi.

 

Yapılan değerlendirmelerin ardından Anayasa gereği ‘başbakan, bakanlar kurulu, gensoru, sözlü soru önergesi’ ifadelerinin kaldırılması gibi Anayasa’ya uyum kapsamında zorunlu değişikliklerin yapılması konusunda uzlaşma sağlandı.  Buna göre, Meclisteki parti gruplarının da itiraz etmeyeceği içtüzük değişikliği önerisinin bu hafta TBMM Başkanlığı’na sunulması bekleniyor. Önerinin, beş partinin ortak imzalarıyla çarşamba günü Anayasa Komisyonuna, izleyen günlerde de Genel Kurula getirilmesi bekleniyor.

 

Toplantıda, ayrıca, İçtüzüğün yeni baştan incelenmesi, kapsamlı bir değişikliğe tabi tutulması önümüzdeki günlerde Meclis gündeminde olacak. Teknik içtüzük değişikliğinin yapılmasının ardından partilerin eşit temsil edileceği bir İçtüzük Uzlaşma Komisyonu kurulması bekleniyor. Yasama çalışmalarına destek olmak amacıyla TBMM Başkanlığının 50 kişilik bir yasama destek birimi oluşturacağı da ifade edildi. Böylelikle, milletvekillerine yasama  çalışmalarında katkı sunulması amaçlanıyor.

 

16 Nisan Anayasa değişikliğinden sonra, Meclisin İçtüzüğünde de değişiklikler yapılmıştı. 1 Ağustos 2017 Tarihli ve 30141 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İçtüzük değişikliği kararı İçtüzüğün tamamını kapsamıyordu. İki maddesi yürürlük maddesi olmak üzere 18 maddeden oluşan karar ile Genel Kurulun çalışma düzenine ve disiplin konularına yönelik düzenlemeler yapıldı.

 

24 Haziran Cumhurbaşkanlığı ve 27. Dönem Milletvekili Seçimi sonrasında uygulanmaya başlanan Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde, Meclisin esas sorumluluklarının çerçevesi Anayasa ile çiziliyor. Meclisin nasıl çalışacağı, yasama ve denetim faaliyetlerine dair konuların ise İçtüzük ile belirlenmesi gerekiyor. Meclis 1 Ekim, Pazartesi günü açılıyor. Yeni sistemde Meclisin üstlendiği görevleri tam anlamıyla yerine getirebilmesi açısından İçtüzük değişikliği büyük önem taşıyor. İçtüzük ile ilgili metnimizi sizin için hazırladık.

 

TBMM İçtüzüğü nedir?

 

TBMM İçtüzüğü Meclisin iç işleyişini düzenleyen kurallar bütünüdür. Mecliste hangi kurum ve kurulların bulunduğundan, parti ve milletvekillerinin haklarına ilişkin bütün hususlar İçtüzükle düzenlenmektedir. Bu nedenle Mecliste faaliyette bulunan her kişi ve kurumun öncelikle İçtüzüğü öğrenmesi gerekir. Bu durum sadece Mecliste faaliyette bulunan aktörler bakımından değil, Meclisle herhangi bir şekilde ilişkisi olan kişi ve kurumlar için de geçerlidir. Özetle söylemek gerekirse İçtüzük görev, yetki, sorumluluklara ilişkin yöntem kurallarını belirlediğinden önemli bir hukuksal belgedir.

 

İçtüzüğün yöntem kuralı olmasına yönelik tanımı kuşkusuz İçtüzüğün bilinmesi yönünde bir gereklilik yaratır. Ancak İçtüzüğün bundan çok daha önemli olan bir başka yönü bulunmaktadır. İçtüzük ülkenin demokratik işleyişi üzerinde çok önemli bir etkisi vardır. Demokratik bir hukuk devleti ile içtüzüğün bu ilişkisinden dolayı içtüzüklere doktrinde sessiz anayasa denmiştir. Gerçekten de içtüzükler kimi zaman anayasada yer alan kuralları etkisizleştirecek biçimde işletilebilirler. Örneğin muhalefet partilerine komisyonlarda üyelik verilmemesi ya da milletvekillerinin Genel Kurul’daki söz haklarının kısıtlanması halinde güçlü bir yasama organında söz edilemez. Hukukun genel ilkelerinden birisi usul esastan önce gelir ilkesidir.

 


Usul, şekle ilişkin, şekil bakımından anlamına gelir. Esas ise uygulamanın özü ve içeriği anlamındadır.

Örneğin, eğer usule uyulmadan bir karar alınmışsa, örneğin konu üzerinde söz hakkı olan bir aktöre söz hakkı verilmemişse, alınan kararın esasının doğru olması önemli değildir. Usule uyulmadığı için bu kararın geçersiz sayılması gerekir.


İçtüzüklerin önemi nereden kaynaklanıyor?

 

İçtüzüklerin önemi sadece teorik bir tartışmanın konusu değildir. Bu önem anayasa tarihinde modern anayasaların biçimlenmesinde etkili olmuştur. İkinci Dünya Savaşına giden süreçte, savaşın önemli nedenlerinden birisi, demokratik sistemlerin askıya alınması ve bu askıya almayı durduracak hukuksal mekanizmaların inşa edilmemiş olmasıdır. Savaş öncesinde devletlerin anayasalarında öngörülen hukuksal düzenlemeleri koruyacak Anayasa Mahkemeleri bulunmadığı gibi, İçtüzük kurallarının demokratik işleyişi rafa kaldıracak biçimde kullanılmasını önleyen bir mekanizma da bulunmamıştır. Bu yüzden de devletler önce içtüzüğü değiştirerek demokratik işleyişi ortadan kaldırmış ve daha sonra sahip oldukları çoğunluklarla anayasaları kolaylıkla değiştirmişlerdir. Ardından anayasal yönetime son verilmiş ve keyfi yönetimler kurumsallaşmıştır. Nitekim buna tepki olarak İkinci Dünya Savaşından sonra anayasacılık alanında iki önemli gelişme yaşanmıştır:

 

(1) Demokratik hukuk devletini korumak için anayasa mahkemeleri kurulmuş ve anayasalar koruma altına alınmıştır.

(2) İçtüzüğe ilişkin temel kurallar anayasaların bizzat kendisi tarafından düzenlenmiş ve yasama organlarının işleyişinin demokratik yöntemden sapması engellenmiştir.

Ancak bütün bu önlemlere rağmen, yeterli çoğunluklara sahip meclislerin, farkında olarak ya da yasama sürecini hızlandırma adına, demokratik işleyişi önemli ölçüde ortadan kaldırma tehlikesi her zaman bulunmaktadır.

 

Sistem değişti, İçtüzük de değişmeli!

 

6771 sayılı Kanunla 1982 Anayasa’sında yapılan önemli değişiklikler sistemi parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı sistemine dönüştürmüştür. Bu sistem değişikliği 1973 yılında çıkarılmış olan ve klasik parlamenter sisteme özgü olan İçtüzüğün de değiştirilmesini zorunlu kılmıştır. 1973 İçtüzüğü, 1982 Anayasasından sonra da Anayasa ile uyumsuz hale gelmiş ancak 1982 Anayasası bir sistem değişikliği öngörmediğinden uyumsuzluk büyük sorun oluşturmamıştır. 1996 yılında yapılan kısmi değişikliklerle 1973 İçtüzüğü ile 1982 Anayasası arasındaki uyumsuzluklar giderilmiş ve önemli bir sorun yaşanmadan günümüze kadar gelinmiştir.

 

Ancak, 2017’deki Referandum bir sistem değişikliği getirdiğinden 1973 İçtüzüğünün ya tümden ya da köklü biçimde değiştirilmesi zorunlu hale gelmiştir. Çünkü, örneğin 1982 Anayasası’nda hükümet Meclise kanun tasarısı sunabilmektedir ve uygulamada kanunların ezici çoğunluğunun kaynağı kanun tasarılarıdır. Oysa, 2017’deki Anayasa değişikliğiyle hükümet ortadan kaldırıldığından kanun tasarısı sunma yetkisine de son verilmiştir. Eski sistemde Meclis’e tasarı sunabilen hükümetin yasama sürecinde temel aktörlerden biri olarak kabul edilmesi son derece olağan idi. Hükümet Meclise sunduğu bir kanun tasarısını hem komisyonlarda, hem de Genel Kurulda izleyerek savunuyor ve metnin kanun halini alıncaya kadar geçirdiği aşamada etkili olmaya çalışıyordu. Dolayısıyla İçtüzük hükümetin Meclis çalışmalarına temel aktör olarak katılmasını sağlayacak hükümler içeriyordu. Örneğin, hükümet temsilcisi olmadan komisyon ve Genel Kurulda görüşmeler başlayamıyordu. Yeni sistemde ise artık hükümet ve hükümet tasarısı olmayacağına göre, hükümetin de temsilinin olmaması gereklidir. Ancak temsil sözkonusu olmamasına rağmen Meclis ile yürütme arasında bir ilişki kaçınılmazdır. İşte İçtüzükte yapılacak değişikliklerde, bu tür sorulara cevap bulunacaktır.

 

Öncelikle Anayasa’yla kaldırılmış olan kanun tasarısı, hükümet, gensoru, güvenoylaması gibi kavramların İçtüzükten ayıklanması gerekmektedir. Bu ayıklama nispeten kolay bir iştir ve bu konuda itiraz söz konusu olmayacaktır. Ancak, Anayasada öngörülen yeni düzenlemelerin İçtüzüğe yansıtılma biçimi konusunda aynı şey söylenemez. Anayasa İçtüzüğe yansıtılırken demokratik işleyişe zarar verecek ve yasama organının işlevsiz kılınması ihtimali bulunduğu gibi, Anayasa görüşmeleri sırasında iddia edilen güçlü yasamayı ortaya çıkaracak şekilde düzenlemelerin de yapılması ihtimal dâhilindedir.

 

Güçlü Meclis yapısı için süreç nasıl işlemelidir?

 

Genel olarak etkin ya da güçlü meclisten söz edildiğinde kastedilen politika sürecinde etkin olan meclistir. Politika süreci dört aşamadan oluşmaktadır:

1.     Politika önerme

2.     Politika oluşturma

3.     Politika uygulama

4.     Politika değerlendirme

 

Politika süreci, kamu politikasının üretilmesini sağlayan mekanizmalarla ilgilidir. Politika yapımı, birbiriyle ilişkili bir eylemler veya olaylar dizisini kapsamaktadır. Bu süreç fikirlerin tohumlanması ve önerilerin sunulmasıyla başlamakta; belirli tarz müzakere, çözümleme ve değerlendirmeyle devam etmekte ve resmi kararların alınması ve bu kararların, tasarlanan eylemlerle uygulamaya konmasıyla sonuçlanmaktadır.

 

Politika süreci, politika önerme aşamasıyla başlamaktadır. Bu çerçevede medya, muhalefet partileri ve parlamento dışı partiler dâhil olmak üzere siyasal partiler ve çıkar grupları, sivil toplum örgütleri ve yurttaşların bu sürece dâhil olmaları demokratik bir yasama sürecine sahip olmanın ön koşullarıdır. Parlamenter sistemlerde yasama organını harekete geçiren araç hükümetler tarafından sunulan kanun tasarıları olduğundan, politika süreci genellikle hükümet cephesinde başlatılmaktadır. Dolayısıyla parlamenter sistemlerde demokratik bir politika sürecine sahip olmak hükümetin tutum ve davranışlarına bağlıdır. Ancak başkanlık sistemlerinde politika sürecini başlatan organ meclis olduğundan, demokratik bir politika süreci meclisin tutum ve davranışına bağlıdır.

 

Bu çerçevede, 2017 Anayasa değişikliğiyle getirilen hükümet sisteminde kanun teklif etme yetkisi sadece milletvekillerine ait olduğundan, politika sürecini başlatma süreci resmi olarak TBMM üyelerine verilmiş bir görevdir. Meclis üyelerinin medya ve sivil toplum örgütleri aracılığıyla bütün toplumsal kesimlerin önerilerini dikkatle süzgeçten geçirmeleri ve süzgeçten geçen önerileri politika sürecine sokmaları gerekir. Yeni sistemde güçlü ve etkin bir yasama yapısının önkoşulu budur. İçtüzükte yapılacak düzenlemelerle sivil toplum örgütlerinin ve medyanın yasama sürecine dâhil edilmesi, örneğin “hearing”¹ türü toplantıların kurumsallaştırılması kaçınılmazdır. Bu yolla, milletvekillerinin medya ve sivil toplum kuruluşları aracılığıyla toplumsal çıkar ve ihtiyaçların farkında olmaları ve bu çıkar ve ihtiyaçlar doğrultusunda politika yapım sürecini başlatmaları mümkün olacaktır. İçtüzükte bu tür düzenlemelerin yapılmaması ve uygulamada politika önerilerinin yürütme organından gelecek talepler doğrultusunda şekillenmesi politika sürecinde Meclisin gücünü azaltacaktır. Milletvekilleri yürütme organından gelen metinleri kanun teklifi haline getirerek sunarlarsa ve milletvekillerinin yürütmeden bağımsız olarak kanun teklif etme yeteneklerini geliştirecek mekanizmalara İçtüzükte yer verilmezse, yasama organının politika sürecindeki rolü etkisiz hale gelecektir.

 

Politika uygulamakla görevli yürütme organı, kimi zaman çeşitli yasalara ihtiyaç duyabilir. Bu durumlarda yürütme organının da politika önerme yetkisinin olduğunu kabul edilmelidir. Ancak bu yetki iki nedenle sınırlandırılmalıdır. Birincisi, yürütme organı Anayasa ile tanımlanan alanda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilmektedir. Dolayısıyla kararname ile yasal düzenleme yapılabildiği durumlarda bu olanağın kullanılması gerekir. Diğer durumlarda, yürütme organı sadece önerilerini, yasal düzenleme ihtiyacını dile getirebilir. Eğer, yürütme resmi ya da gayri resmi olarak yasa önerilerini sunma imkânına sahip olursa, güçler ayrılığı ortadan kalkacak ve Anayasayla getirilen kanun tasarısı sunma yasağı fiilen aşılmış olacaktır.

 

Özetle söylemek gerekirse politika başlatma sürecine yürütme organı dâhil çok sayıda aktör katılmalı ve TBMM üyeleri, politika önerilerini güçlendirilmiş danışman ekipleriyle birlikte süzgeçten geçirerek kanun teklifine ya da politika önerisine dönüştürmelidirler. Ancak yürütme organı ayrıcalıklı bir aktör olarak değil, diğer aktörlerden biri olarak katılım sağlamalıdır.

 

Politika oluşturma ya da politika yapım aşaması politika sürecinin en önemli kısmıdır. Bu aşamada filtreden geçerek yasama sürecine girmiş önerilerin yasa haline getirilmesi söz konusudur. Yasama organın güçlü olup olmadığı bu aşamadaki performansına göre belirlenecektir.

 

Politikaların oluşturulması sürecinde, önerilen tüm politikalara bağlı kalınması gerekmez. Politika oluşturma süreci aslında bir tür düzenlemenin etki analizidir. Bu süreçte önerilen politikanın fayda maliyet analizi yapılmaktadır. Yapılan bu analizde kamu politikasının uygunluğu ya da verimliliği biçimindeki sorulara cevap aranmakta ve bu sorulara verilen cevaplara göre politika önerilerinde değişikliğe gidilmektedir. Bu aşamada politikayı oluşturan organ gerek duyduğunda uzmanlardan, bürokratlardan, sivil toplum örgütlerinden, üniversitelerden yardım almakta ancak hangi politikayı nasıl oluşturacağına kendisi karar vermektedir. Özetle söylemek gerekirse, yasama organının politika oluşturması, düzenlemenin etki analizini kendisinin etkin biçimde yapmasına bağlıdır. Yasama organın düzenlemenin etki analizini yapmaması ya da başka bir organın yaptığı etki analizine itibar etmesi, yasayı kendisinin yapmadığı ya da politikayı kendisinin oluşturmadığı anlamına gelir.

 

Güçlü Meclis için güçlü komisyonlara ihtiyaç vardır.

 

Yasama organın önüne gelen bir politikayı onay sürecine tabi tutması politikayı yaptığı anlamına gelmez. Onay aşaması, politika sürecinin sadece resmi bir aşamasıdır ve politikanın özünü belirlemez. Dolayısıyla oluşturulmuş bir politikanın sadece onaylanmasından sorumlu bir meclisin güçlü bir yasama olduğu söylenemez. Çünkü onay işlemi politikanın esasını herhangi bir şekilde belirlememektedir. Bu yüzden güçlü yasama için politika oluşturma sürecinin mutlaka mecliste yürütülmesi gerekir.

 

Düzenlemenin etki analizi yapmaya en uygun yer komisyonlar ve alt komisyonlardır. Dolayısıyla güçlü bir yasamadan söz edebilmek için İçtüzükte güçlü komisyonların oluşturulması zorunludur. Güçlü komisyon ise düzenleyici etki analizi yapabilen komisyon demektir. Komisyonların mevcut donanımlarıyla düzenleyici etki analizi yapmaları mümkün değildir. Bu yüzden de komisyonların çok daha güçlü bir donanıma kavuşturulmaları gerekmektedir. Düzenleyici etki analizi yapabilmek için Mecliste bu konuda çok sayıda eğitim çalışması yapılmalı ve yurtdışı örnekler en kısa sürede incelenmelidir. Komisyonlar gerekirse meselenin belli yönleri üzerinde üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ve özel firmalardan hizmet satın alabilmeli ve düzenlemenin gerçek etkisini ölçecek hale getirilmelidirler. Yapılacak düzenlemelerde düzenleyici etki analizinin yürütme organına devredilmesi, yasama yetkisinin özünün yürütmeye devredilmesi sonucunu doğurur. Bu durumda Meclis bir onay makamına dönüşür ki onay makamı haline gelen bir Meclisi güçlü yasama saymanın olanağı yoktur.

 

Özetle söylemek gerekirse, güçlü yasama, politikayı oluşturan (yapan) meclis demektir; politika yapmak demek ise düzenlemeye ilişkin etki analizi yapmaktır. Dolayısıyla güçlü meclis düzenlemenin etki analizini yapan meclistir.

 

Son olarak ister parlamenter sistem olsun ister başkanlık sistemi olsun, güçlü ve demokratik bir yasamanın ön koşullarından birisi, güçlü muhalefettir. Ancak, iki hükümet sisteminde muhalefetin rolleri farklıdır. Parlamenter sistemlerde yürütme organının yasama tarafından denetlenmesini sağlamak için muhalefete güçlü denetim araçları verilmektedir. Aksi halde, Meclisin çoğunluğuna sahip olan hükümetin Meclis tarafından denetlenmesi söz konusu olmamaktadır. Oysa, başkanlık sistemlerinde yürütmenin denetlenmesi söz konusu değildir. Bu nedenle organik güçler ayrılığı gereği, yasama organının bir bütün olarak yürütmeyi frenlemesi ve dengelemesi gerekmektedir. Bu yüzden de başkanlık sistemlerinde meclisteki partilerin denge sağlamak yönünde güçlendirilmesi ve bu çerçevede çoğunluk partileri ile diğer partiler arasında yürütmeyi frenleme konusunda işbirliği yapılmalıdır. Yasama organı bir bütün olarak yürütmenin aşırılıklarını gözler önüne sermeli ve gerektiğinde yasal düzenleme yaparak yürütmenin –varsa- aşırılıklarını törpülemelidir. Meclis çoğunluğunun, meclisteki diğer partiler yerine yürütme organı ile birlikte hareket etmesi, yasamayı tümüyle etkisizleştirir.

 

Sonuç olarak güçlü bir yasama için:

 

  • Yasama organı politika önerme sürecini kontrolü altına almalı ve önerilen politikalar arasından seçim yapma hakkını elinde tutmalıdır. Bu amaçla medya, sivil toplum örgütleri, üniversiteler, çıkar grupları ve yurttaşlarla sıkı bir temas içinde olmalı ve siyasal iletişim kanalları sonuna kadar açılmalıdır.
  • Toplumsal kesimlerle kurulacak ilişkiler bireysel ve keyfi değil, kurumsal ve sistematik olmalıdır.
  • Politika oluşturma ve yapma, bir onay aşaması olarak anlaşılmamalıdır. Politika oluşturma, düzenleyici etki analizi olarak anlaşılmalı ve bu analiz meclis komisyonları tarafından ya da meclis komisyonlarının kontrolünde yürütülmelidir. Süreç yürütme organından bağımsız yürütülmelidir.
  • Meclisteki siyasi partiler yürütmeyi frenlemek üzere işbirliği yapmalıdır.
  • İçtüzük bu ilkeler çerçevesinde hazırlanmalıdır.

¹Başkanlık Sistemi ile yönetilen ABD’de, Kongredeki komitelerin yetkisi dahilinde olan hearing mekanizması, konu ile ilgili komitelerden birinin veya özel bir komitenin toplanarak ilgilileri dinlemesine karar verebilir. Komitenin çağrıyı yapma nedenine göre, görüş alma mekanizması (hearing), bir tür duruşma, dert dinleme, görüş alma, kurumun görevini yapıp yapmadığını sorgulama veya kurumlara atama yapmak için bir mülakata dönüşebiliyor.

YAZAR mecliste.org

mecliste.org, meclisin yasama, denetim ve temsil işlevleri hakkında ve kanun tasarı ve tekliflerinin içeriği ile ilgili doğru, güvenilir bilgiye sahip olmak, kanun tasarı ve teklifleri ile ilgili farklı bakış açılarını görmek, yasa yapım sürecinde karar vericilere görüşlerini ve önerilerini iletmek isteyenlerin Türkiye’de ilk kez buluşacağı bir platform.