ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ

Anayasa değişikliği teklifine dair değerlendirme

PROF. DR. OSMAN CAN
10 OCAK 2017
UZMAN GÖRÜŞÜ

Türkiye’de hükümet sisteminde köklü değişikliklere yol açabilecek Anayasa değişikliği teklifi, kimi düzeltme ve değişikliklerle birlikte Anayasa Komisyonu’ndan geçti. Şu sıralar Genel Kurul’da görüşülüyor.

 

Usule dair

 

Anayasa değişiklik teklifi hakkında önce usule dair bazı tespit ve değerlendirmede bulunmak gerekir.

 

Öncelikle değişiklik teklifi, 2010 yılından itibaren iki yıllık sürede Türkiye çapında gerçekleşen Anayasa arayışlarının bir sonucu değildir. O dönemde Türkiye genelinde bir anayasa hareketliliği ve dinamizmi söz konusuydu. Toplumun tüm dinamik kesimleri anayasa konusunda seferber olmuş, toplumsal beklentiler anayasal formüllere dönüşmüş, raporlar, taslaklar ve öneriler hazırlanmış, yüzbinlerce talep ile birlikte TBMM’ne sunulmuştu. Bu dönem halkın nasıl bir toplum sözleşmesi talep ettiği, hangi asgari ortak paydada bir araya gelebileceği ve geleceği inşa edebileceği, bunun üzerine nasıl bir anayasal düzen kuracağı konusunda oldukça net parametreler ortaya konmuştu.

 

Anayasa değişiklik teklifinin toplum sözleşmesi niteliği yoktur. Böyle bir amaç için tesis edildiği yönünde teklifin mimarları ve savunucuları da herhangi bir iddiada bulunmamıştır. Toplumun geçmişle hesaplaşma, bugünün ortak paydası ve geleceğin inşasının yol haritası ile ilgili bir tasavvur teklifin konuları dışındadır. Esasen toplumsal sorunların kaynağı, çözümü önündeki engel ve dayatılmış militarist düzen olarak nitelendirilen Anayasal düzen değişmemektedir. Teklif esas itibariyle iktidar kullanımına ilişkindir ve hükümet gücünün nasıl ve kimler tarafından kullanılacağı hususuyla sınırlıdır.

 

İkinci olarak, teklifin hazırlanmasında siyasal katılım söz konusu değildir. Egemenliğin üç unsuru olan yasama, yürütme ve yargı erkleri arasında ciddi bir denge ve işlev değişikliği meydana gelmektedir. Ancak iktidarın nasıl kullanılacağına ilişkin, temel hak ve özgürlükler ile kamusal güvenlik bakımından hayati mahiyetteki hükümet modeli hususunda değişiklik yapılırken, toplumsal uzlaşı sağlanmamıştır. Bu anayasa değişikliği AK Parti ve MHP’nin uzlaşısının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Ancak iki parti tabanı arasında çok büyük oranda bir özdeşlik söz konusu. Her iki partinin tabanları arasında biri ötekinin ikinci tercihi olması itibariyle yaklaşık %70 civarında geçişkenlikten söz edilebilir. Bu yüzden bu uzlaşıya toplumsal uzlaşı demek güçtür. AK Parti ile CHP arasında bir uzlaşı toplumsal uzlaşı tanımına daha çok uygun olurdu. Zira AK Parti muhafazakar Türk ve Kürtlerin tercihi olabilirken, CHP de daha seküler Türk ve Kürt unsurların tercihi olabilmektedir. Bu yüzden çok geniş bir toplumsal uzlaşı bu şekilde sağlanabilirdi.

 

Önce temel bir ilke koymak gerekir. Başkanlık veya parlamenter hükümet modeli, demokratik bir anayasal düzen için öngörülen sistemlerdir. Anayasal düzen demokratik değilse, değerlendirmemizin dışında kalmaktadır.

 

Demokrasi halkın halk tarafından halk için yönetilmesi olduğuna göre, temsil kurumu, sistemin kalbini oluşturur. Halkın demokratik olarak temsil edildiği mekan hükümet modelinden bağımsız olarak her zaman Meclistir. Başkanlık sisteminde de sistemin işleyişinin merkezinde tek demokratik temsil mercii olan Meclis yer alır. Başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi ona halkın iradesini temsil yetkisi vermemekte, sadece yürütme görevini üstlenme yetkisi vermektedir.

 

Diğer bir husus da partiler yasası ile seçim yasası değişmeden erkler ayrılığı ilkesinin hayata geçirilmesi mümkün değildir. Partiler rejiminin hiyerarşik, katı ve ideolojik yapısı, partiyi kontrol eden kişi veya grupların tüm erkleri kontrol etmesine imkan sağlamaktadır. Seçim sistemi de benzer etkiye sahiptir. Dolayısıyla tasarıyı bu iki temel yasadan bağımsız olarak değerlendirmek sağlıklı olmaz.

 

Esasa Dair

 

Bu tespitten sonra esasa dair şu tespitler yapılabilir:

 

Teklif ile Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu genişletiliyor. Bu olumlu gözüküyor. Cumhurbaşkanına yetki veriliyorsa sorumluluğu da artmalı. Ama burada sadece cezai boyutu itibariyle sorumluluğunun arttığını görüyoruz. Daha önce Yüce Divan’a sadece vatana ihanet sebebiyle gönderilecekken şimdi bu değişiklikle birlikte görevi nedeniyle işlediği tüm suçlar cezai sorumluluk kapsamına girmekte ve Yüce Divan’a gönderilme nedeni olabilmektedir. Bakanlar da aynı kurallara tabi kılınmıştır. Ancak iktidar olmak aynı zamanda siyasal sorumluluk gerektirmektedir. Bu siyasal sorumluluğun karşılığı olabilecek mekanizmayı bu sistem içinde göremiyoruz. Meclis bu siyasal sorumluluğu harekete geçirebilecek imkanlara sahip değildir.

 

Örneğin, Cumhurbaşkanının, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar, Emniyet Genel Müdürü, MİT müsteşarı, Genel Kurmay Başkanı gibi çok kritik noktadaki atamalarında Meclis onay mercii değildir.

 

Parlamenter sistemde hükümet Meclis’ten çıkıyor. Hükümet Meclis’e karşı sorumlu ve Meclis tarafından denetlenebildiğinden, bu tür atamaların da Meclis’in onayından geçtiği varsayılabilir. Başkanlık sisteminde bu denetim ve onay ihtiyacı, atamaların doğrudan Meclis’in onayına sunulmasıyla karşılanmaktadır. Teklif metninde onay mekanizmasına yer verilmemiş olması sorunludur.

 

Örneğin parlamenter denetim olduğundan dolayı parlamenter sistemde sorun olarak görülmeyen Adalet Bakanı’nın HSK’ya başkanlık etmesi hususu, bu sistemde ciddi bir soruna dönüşmektedir. Zira parlamenter sistemde Adalet Bakanı’nın orada bulunması, “yürütmenin adalet hizmetlerinin yürütülmesinde Meclis’e karşı hesap vermesi zorunluluğu”ndan kaynaklanıyordu. Ancak teklifte Meclis’e karşı hesap verme imkanı ortadan kaldırılmıştır.

 

Buna ek olarak, Cumhurbaşkanı siyaseten sorumsuz iken, bakanlar başta olmak üzere tüm idari atamaları tek başına yapıyor olması ve tüm bürokrasinin sadece Cumhurbaşkanı’na karşı sorumlu olması, Cumhurbaşkanı’nın sorumsuzluğunu bir bütün olarak yürütmenin tamamına şamil hale getirmektedir.

 

Oysa başkanlık sisteminde başkanın şahsı siyaseten sorumsuz ama cezai olarak sorumlu, onun dışındaki bütün yürütme unsurları ise Senato’nun sorgulama gücünün muhatabıdır. Bu sadece cezai bir sorumluluk kapsamında gerçekleşmemekte, sorgulama, esaslı bir siyasal sorumluluk etkisi doğurmakta, hesap verilebilirlik imkanı sağlamaktadır.

 

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi meselesine gelince; başkanlık sistemine geçildiğinde parlamenter sistemde olduğu gibi kanun çıkarılması beklenmemeli, zira paradigmalar farklıdır. Başkanlık kararnameleri yürütmenin siyasetini hayata geçirmek için ihtiyaç duyduğu teknik düzenleme ihtiyacını karşılamaktadır. Yasama ise, yürütmenin ihtiyaç duyduğu hukuki çerçeve ve yetkilendirme fonksiyonu olarak işler. Esasen bu yolla yasama ve yürütmenin ayrılığı da doğru bir zemine oturmuş olacak, zira yasama daha çok yasama faaliyetiyle uğraşmış olacak. Ancak teklifte bu yönde de ciddi sorunlar vardır: Kararnameler, temel haklar hariç, kanunlarla açıkça düzenleneceği belirtilen hususlar dışındaki her alanı düzenleyebilecektir. Kararnameyi geçersiz kılmanın yolu, ilgili alanda kanun çıkarmaktır. Teklife göre cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yasama konusunda neredeyse genel yetki durumuna yol açmaktadır. Cumhurbaşkanı kendi partisini ve Meclis çoğunluğunu kontrol etme imkanına sahip olduğu sürece, Meclis’in yasa çıkarmasını engelleme gücüne sahip olabilir. Buna bağlı olarak sadece kararnamelerle tüm ülkenin yönetilmesi riski doğmaktadır.

 

Karşılıklı fesih mekanizması, sistemde kilitlenmelere ve bunun yol açtığı krizlere karşı büyük bir buluş olarak sunuluyor. Ancak gerçek biraz daha farklı duruyor.

 

Öneri daha çok ABD’de sistemin kilitlendiğini iddialarını esas alıyor. Bu öneride getirilen karşılıklı fesih, sistemin kilitlenmesine çare bulmaktan çok, parlamento çoğunluğunun Başkanın partisinden olmaması ihtimaline getirilmiş bir çözüm gibi duruyor. Parlamenter sistem mantığından hareket edilerek, başkan ile Meclis’in uyumlu çalışması zorunluluğu varmış gibi, bu uyum sağlanmak isteniyor. Oysa ABD’de uyum, diğer tüm denge  ve denetim mekanizmalarının çalışması şartına bağlı olarak, “olsa fena olmaz” denilebilecek bir ihtiyaç. ABD’de tüm dünyanın öykündüğü ve başkanlık sisteminin sağlıklı işlemesinin nedeni olarak görülen siyasal kültürün gerçek nedeninin karşılıklı feshin olmaması olduğu unutulmamalıdır.

 

Diğer yandan başkanlık sisteminde yasama ve yürütme arasındaki uyum hususuna gereğinden fazla anlam yüklenmemelidir. Zira iki farklı yürütmeden değil, biri ötekinden çok farklı işlevi olan yasama ve yürütmeden söz ediyoruz. Fonksiyon alanları çok fazla kesişmemektedir. Uyum olumlu olarak görülse de, “uyum”un bedelinin erklerin tek elde toplanmasıyla doğabilecek büyük felaket olmasına izin verilmez. Bu yüzden “gerekiyorsa sistem kilitlensin ve erkler taviz vererek uzlaşma yolunu arasın” düşüncesi ABD başkanlık sistemine egemendir.

 

Dolayısıyla karşılıklı fesih kurumu başkanlık sisteminin “hayati sayılabilecek” bir kriz durumuna çözüm değildir. Yasama ve yürütme arasındaki bu kısa süreli tıkanmalar hayati değildir. O halde karşılıklı feshin asıl amacının parlamenter sistemde olduğu gibi Başkan’ın politikalarının aracı olarak çalışacak bir Meclis oluşturmak gözüküyor.

 

Cumhurbaşkanı tek başına fesih kararı verebiliyor ama parlamentonun fesih kararı vermesi için 3/5 çoğunluk gerekiyor. Yani halkın demokratik iradesinin yansıdığı tek organ olan parlamento cumhurbaşkanı seçimini yenilemek için 2/3’lik bir çoğunluğa ulaşması gerekiyor. Ama cumhurbaşkanının “ben feshettim” demesi yeterli görülüyor. Teklifin bu şekli, karşılıklı fesih kurumun yol açacağı sorunları arttırıyor.

 

Cumhurbaşkanının veto yetkisi ile ilgili düzenleme de sorunlu görünüyor: zira Meclisin veto yetkisini aşabilmesi için salt çoğunluk yeterli görülmektedir. Ancak Cumhurbaşkanın partisini yönettiği, seçim sistemiyle siyasi partiler rejiminin değişmediği her durumda, Meclisi güçlendirdiği düşünülen düzenlemelerin gerçekte etkisi oldukça sınırlı ve istisnai olacaktır.

 

Buna karşın yasamanın yürütmeyi kontrol etmesinin en klasik ve tarihsel yöntemi olan bütçe konusunda Yasama organı en önemli gücünden mahrum kalmaktadır. Başkanlık sisteminde Meclis’in elindeki en büyük kozlardan biri Başkan’ın bütçesi üzerindeki onay yetkisidir. Bütçe olmadan yürütme olamayacağına göre, Başkan bütçenin kabul edilebilmesi için yasama organına taviz vermek, onunla uyumlu davranarak bütçe taslağı hazırlamak zorundadır. Bu da demokratik denge ve denetim mekanizmalarının en önemlilerinden birini oluşturmaktadır. Ayrıca siyasette uzlaşma kültürüne önemli katkılar sağlamaktadır. Ancak tasarıda Cumhurbaşkanı’nın bütçesi Meclis tarafından onaylanmadığı takdirde, eski bütçe yeniden değerleme oranına göre arttırılarak yürürlüğe girmektedir. Böyle bir düzenlemenin Meclisi bütünüyle işlevsizleştirmesi riski yüksektir.

 

HSK seçimleri ile ilgili olarak demokratik denge ve denetim kaygısı, komisyon sırasında yapılan değişikliklerle kısmen giderilmiş olsa da, Cumhurbaşkanı’nın partisini kontrol etmesi durumunda, yetersiz kaldığı söylenebilir. Cumhurbaşkanı ile Meclis tarafından atanan HSK üyelerinin göreve başlaması bir diğer erkin onayına tabi tutulmamaktadır. Cumhurbaşkanı’nın atadıkları göreve başlamak için TBMM’den onay almak zorunda değildir. TBMM’de de yapılan seçimlerde çoğulculuk aranmamaktadır. Siyasi partilere kontenjan tanınmak suretiyle üyeler kompozisyonunda demokratik meşruiyetin sağlanması imkanı tanınmamıştır. İlk iki oylamada 2/3 ve 3/5 çoğunluğa ulaşamayan adaylardan ilk iki sırayı alan iki aday arasından ad çekmek usulünün getirilmiş olması objektif bir kriter izlenimi vermektedir. Ancak bu Anayasa değişikliğinin arkasındaki siyasi partilerin Mecliste temsil oranına bakıldığında, esasen HSK üyelerinin büyük çoğunluğunun iktidar partisi, geri kalanının ise değişikliğe destek veren siyasi parti tarafından belirleneceğini söylemek güç değildir. Taslağın 17. Maddesiyle eklenen Geçici 21. Maddenin C bendi, mevcut HSK üyelerinin görev süresinin hemen sonlanacağı ve seçimlerin yapılacağını öngörmekle, bu tespiti doğrulamaktadır.

 

Erkler arasında denge ve denetimde hayati rol oynayan ve Meclis’i Başkan’a karşı koruyabilecek olan Anayasa Mahkemesi’nin üye seçiminde, Başkanlık sistemine uyum sağlama amaçlı herhangi bir değişikliğe gidilmemesi de not edilmelidir.

 

Özet olarak şu söylenebilir:

 

Başkanlık sistemiyle parlamenter sistemin yürütmeyi güçlendiren tüm yetkilerin bir araya getirildiği, buna karşın Meclis’in yürütmeyi dengelediği ve denetleyebildiği imkanların ortadan kaldırıldığı, sadece yürütme merkezli bir hükümet modeli getirilmektedir.

 

Buna karşın mevcut anayasal düzenin felsefesinde ve ideolojik tercihlerinde, devlet-birey ve merkez-yerel ilişkisinde herhangi bir değişiklik yapılmamaktadır. Yüz yıllık sorunların doğmasına katkısı tartışmasız olan anayasal düzenin temel tercihlerine dokunulmuyor. Hiyerarşik ve merkeziyetçi siyasal yapı ve siyasal iletişim yöntemi değişmiyor. Sistemin dışlayıcı özelliği korunuyor. Uzun süredir siyasal işleyişin merkezi olmaktan uzaklaşmış Meclis, artık hukuki olarak da işlevini önemli ölçüde yitirme riski altına giriyor.

 

Dolayısıyla Türkiye’nin Anayasa ihtiyacıyla pek ilgili kurulamayan, toplumsal ihtiyaçları karşılamaktan çok, siyasi aktörlerin yürütmeyi güçlendirme ihtiyacından kaynaklanan kısmi bir Anayasa değişikliğinden söz etmek mümkündür.

 

Teklifin Genel Kurul’da görüşülüyor olmasını fırsat bilerek, şu önerileri dile getirmenin yararlı olduğu kanaatindeyim:

 

  • Bireyi ve özgürlüğü öne alan ve hiyerarşik iktidar yapısını belli ölçülerde dağıtmayı amaçlayan bir siyaset felsefesi esas alınarak değişiklik maddeleri gözden geçirilebilir.
  • Siyasi Partiler ve seçim yasası erkler ayrılığı ilkesini güvenceye alacak şekilde yeniden yapılmalı, Meclis’in parti hiyerarşisinin kontrolüne girmesine engel hale getirilmelidir.
  • Yerel yönetimlerin kamusal hizmetlerin yürütülmesinde genel yetkili hale getirilebilir. 1921 Anayasası örneğinde ya da Fransa’da olduğu gibi idari ademi merkeziyetçilik benimsenebilir. Merkez ve yerel arasındaki uyuşmazlığın çözümü de Anayasa Mahkemesi’ne bırakılabilir.
  • Bakanların ve Genel Kurmay Başkanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, MİT Müsteşarlığı gibi etkisi Cumhurbaşkanı’nın görev süresini aşan kritik bürokratik pozisyonlara yapılacak atamaların mutlak surette Meclisin onayına tabi tutulması esası benimsenmelidir.
  • Meclis ile başkan arasında çıkabilecek ihtilafları çözme konusunda Anayasa Mahkemesi’ne yetki verilmesinde yarar vardır.
  • Karşılıklı fesih mekanizmasından vazgeçilmeli. Cumhurbaşkanının Meclis’i feshetme, Meclis’in de Cumhurbaşkanını görevden alma imkanı olmamalıdır.
  • Meclis’in yarısı iki buçuk yılda bir yenilenmelidir. Bu şekilde Başkan ve Meclis arasında denge ve denetim imkanını ortaya çıkarabilecek bir farklılık imkanı doğmuş olur.
  • Cumhurbaşkanının HSK ve Anayasa Mahkemesi’ne üye atama yetkisi olmak zorunda değil. Meclis, Anayasa Mahkemesi ile HSK üyelerini, siyasi partilere kontenjan tanınmak suretiyle  2/3 çoğunlukla seçtiğinde, hem çoğulculuk sağlanmış, hem de yüksek bir meşruiyet sağlanmış olur. Bu şekilde seçilen üyelerin göreve başlaması için Cumhurbaşkanının onayı zorunlu kılınabilir. Bu sistem benimsenmese de, her iki kurum üyelerinin büyük kısmının Meclis tarafından aynı usulle seçilmesi sağlanabilir.
  • Cumhurbaşkanı partili olabilir ama partide herhangi bir yönetici pozisyon alamayacağı kesin bir ifadeyle Anayasada yer almalıdır.
  • Nihayet Cumhurbaşkanı bütçe teklifi/tasarısının TBMM’de yasalaşması/onaylanmasında herhangi bir istisna tanınmamalıdır. TBMM’nin onaylamadığı Bütçenin kendiliğinden yürürlüğe girmesine izin verilmemelidir.

YAZAR PROF. DR. OSMAN CAN

Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi