ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ

Denge ve denetleme açısından yeni Anayasa Değişikliği Teklifi

PROF. DR. ERSİN KALAYCIOĞLU
27 ARALIK 2016
UZMAN GÖRÜŞÜ

Sabancı Üniversitesi İstanbul Politikalar Merkezi (İPM) kıdemli uzmanı ve yine Sabancı Üniversitesi Sosyal Bilimler Fakültesi öğretim üyesi, siyaset bilimci Prof. Dr. Ersin Kalaycıoğlu, hükümet sisteminde değişiklik öngören anayasa değişikliği teklifini denge ve denetleme açısından Mecliste.org için değerlendirdi. Kalaycıoğlu siyasi partilerin işleyişinin ve seçim sisteminin değişmediği koşullarda, bu teklifin ne gibi sonuçlar doğurabileceğine değindi. Özellikle Meclis’in denetim işlevinden bahseden Kalaycıoğlu, bu durumun yargıda yol açacağı sonuçlara ve denge ve denetlemenin önemine vurgu yaptı.

 

Giriş: Yeni bir anayasa değişikliği ve süregelen sorunlar

 

Bir miktar görüşme trafiğinden sonra milliyetçi – mukaddesatçı sağ partileri temsil eden Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) ve Milliyetçi Hareket Partisi (MHP), 1982 Anayasası’nın ruhuna son derecede uygun ve onun yürütme üstünlüğü esprisini daha da pekiştiren bir anayasa teklifini Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) sundu. 21 maddelik teklifin bir buçuk sayfa tek satır aralığıyla yazılmış genel gerekçesinden de anlaşılacağı gibi, bu anayasa değişikliğinin temel gerekçesi ve ana hedefi karmaşa içinde olduğu iddia edilen siyasal sistemin sorunlarını gidererek siyasal hayatın ‘istikrara kavuşturulması ve tartışmasız istikrar üreten bir sistemin benimsenmesi’dir (vurgulama yazara aittir).  Anayasa değişikliğinin genel gerekçesinde demokrasinin temel değerleri olan özgürlük, eşitlik, kardeşlik, adalet, temsil adaleti, sosyal adalet gibi kavramlara vurgu yapılmak bir yana, bir kere bile yer verilmemektedir. Demokratik hükümet fikrinin hayata geçirilmesi için elzem olan temsil ve siyasal katılma kurumlarıyla muhalefetin güçlendirilmesi fikrine hiçbir atıfta bulunulmadığı gibi, “1961 Anayasası döneminde yasama kuvvetinin zayıflatılmış” olduğu gibi hiçbir bilimsel araştırma ve bulguya dayanmayan bir sav ileri sürülmektedir. Oysa 1961 anayasasında iki kamaralı bir yasama organı inşa edilerek yürütmenin de, Millet Meclisi’ndeki çoğunluklar eliyle müstebit yönetim kurma eğiliminin de zayıflatması yoluna gidilerek yasama organının denetim gücü artırılmış olduğundan, yasama gücünün de en etkin olduğu bir düzenleme söz konusu olmuştur. Burada sıralanan gerekçeler, hedef ve vurgular göz önünde bulundurulduğunda, kuvvetler ayrımına dayanan, yürütme erkinin etkili ve düzenli denetimi ve dengelenmesi fikrine dayalı olan, Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) olduğu gibi bir başkanlık rejiminin ihdasının öngörülmediğini kolaylıkla ifade edebiliriz. O zaman çağdaş temsili liberal demokrasinin temel anayasa kurgularına göre bugün Türkiye’nin karşı karşıya olduğu anayasa değişikliği önerisini nasıl değerlendireceğiz?

 

Cumhuriyetle yönetilen bir ülkede demokratik başkanlık rejimi

 

Çağdaş dünyadaki ilk Cumhuriyet (halk egemenliği sistemi) olan ABD’nin halkoyuyla belirlenecek olan yürütme organının başkanının, kralların sahip olduğu mutlak güç ve zulmetme (tyranny) potansiyeline sahip olmaması için bir demokrasi rejimi tasarlanmış, adına da Başkanlık denmiştir.

 

Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Britanya Krallığı uyruğunda olan on üç sömürgenin Britanya parlamentosunda temsil edilme talepleri kabul edilmemesine karşın, sürekli olarak bu yasama oranının aldığı kararlarla artan ölçüde vergilendirilmelerine isyan ederek başlattıkları bir bağımsızlık savaşı sonucunda kurulmuştur. Bu haliyle emperyalist krallıkların sömürgesi olmaktan ilk kurtularak kurulan cumhuriyet de ABD’dir. Kendilerini aşırı derecede vergilendiren ve temsil hakkı tanımayan Britanya Krallığı’nı ve onun yöneticisi olan kral III. George’u müstebit (tyrant) olarak nitelemişlerdir.  O tarihteki Birleşik Krallık hükümetini de istibdat (tyranny) olarak tanımlamışlardır. Bu istibdata karşı bir savaş vermişlerdir. Savaş bittiğinde bağımsızlığını kazanan Amerikalılar, yeni bir hükümet kurma zorunluluğu özellikle ekonomik nedenlerle ortaya çıktığında, bu koşulların ürettiği temel bir siyasal sorunla karşı karşıya kaldıklarını fark etmişlerdir. Kral III. George ve onun hükümetinden kurtulmuşlardır, ama benzer bir krallık kuracak olurlarsa, uğrunda savaştıkları ve ölmeyi göz önüne aldıkları kralın zulmünü (tyranny) bir daha hortlatmaları mümkün değil midir? İstibdattan kurtularak bireysel özgürlük ve kolektif bağımsızlığın kazanıldığı bir toplumda, hükümetteki yetkililerin müstebit olma rizikosu ortadan nasıl kaldırılabilir? Bunun hükümet şekli nedir? [1] İşte Amerikan başkanlık sistemi bu soruların yanıtı olarak önerilmiştir.

 

‘Federalist Papers’ adıyla daha sonraki yıllarda yayınlanan risalelerde üç temel saptama ve varsayımdan yola çıkan Amerikan devrimcileri, ilginç bir sonuca ulaşmışlardır. İlk varsayımları krallığın (monarşi) fıtratı itibarıyla kişiselleşmiş iktidara dönüşmeye eğilimli olduğudur. Kişisel iktidar keyfi ve müstebit olduğundan, kral III. George’un istibdadından kurtulmuş olan bir halk için uygun değildir. O zaman “kişi iktidarı” yerine “halk iktidarı” (popüler iktidar) ihdas edilmelidir ve halk kendi kendisini yönetmelidir; bu da Cumhuriyet rejimidir (James Madison).

 

İkinci varsayımları da popüler iktidarın da “iktidar” olduğu için, yıkılmış kralın kişisel iktidarının sahip olduğu olumsuzlukların aynısına sahip olacağıdır. Halkın iradesi ile de belirlense, iktidarın içeriğindeki nitelikler dolayısıyla iktidarı kim kullanırsa kullansın istibdada meyledecek ve adaletten sapacaktır. Halkın iradesi içerik itibarıyla bizatihi adil olmayanı kendiliğinden adil kılmaya muktedir değildir. [2]

 

Üçüncü varsayımları da, siyasetin temel bir bilimsel yasası olarak Lord Acton tarafından 19. yüzyılda ifade edilecek olan, iktidarın yozlaşma eğiliminde olduğu ve bu eğilimin o iktidarı kullanan insan olduğu sürece, kim olursa olsun değişmeyeceğidir: “İktidar yozlaşır, mutlak iktidar mutlak olarak yozlaşır!”

 

O zaman müstebit olmayan bir iktidar oluşturmak ve çalıştırmak için bireyin özgürlüklerinin ve herhangi bir zamanda azınlıkta kalanların haklarının korunması (safe guarding civil liberties and minority rights) anayasanın misyonu olmak zorundadır. Sonunda ulaşılan netice şöyledir: Popüler / demokratik hükümetin yapıları o şekilde inşa edilmelidir ki, iktidar mutlaklaşmasın, bir sınırı olsun ve onu aşamasın. Onun için halkın çoğunluğunun desteğini arkasına almış olsa bile, iktidarın gücünün frenlenmesi ve sınırlanması yoluyla sınırlı hükümet (limited government)  üretmek zorunludur. Bunun için de ne derece güçlü olursa olsun siyasal iktidarın (özellikle yürütmenin) ondan tamamen bağımsız ve fevkalade güçlü kurumlar ve yapılar eliyle dengelenmesi ve denetlenmesi (checks and balances) zorunludur. [3]

 

1789’da yürürlüğe konulan ABD başkanlık sistemi, hükümet erklerinin ayrılığı ve eşitliği sistemidir. Yasama, yürütme, yargı görevleri ve işlevleri ayrıdır. Bu kurumlardan birinin varlığı, diğerlerine bağlı değildir ve güçleri eşittir. Her üç hükümet erkine de halkın temsilcileri doğrudan veya dolaylı olarak seçilir.

 

Böylece yasama, yürütme ve yargının ayrı ayrı seçilmesi, eşit güçte olması ve birbirini denetlemesi için karşılıklı denge durumunda olmaları kabul edilmiştir. Bu durumda, iktidar temerküzü engellenecek ve ancak birbirinden ayrı, hepsi aynı derecede güçlü her üç hükümet kuvveti de tam olarak anlaşabilirlerse yasalar ve kamu politikaları üretilebilecek, aksi takdirde bireyler kendi özgür yaşantılarını sürdürmeye devam edeceklerdir. Bu anlayış kanun ve diğer düzenlemeleri özgürlükleri kısıtlayan araçlar olarak kabul etmiş, ne kadar az yasa çıkarılırsa, vatandaşların o derecede özgür olarak yaşayabileceği varsayılmıştır. Yasa ve politika yapmak istisna, yurttaşın kendi hayatını istediği gibi özgürce yaşamasıysa kural olarak kabul edilmiştir.

 

Bu demokrasi uygulaması ABD’nde 1780’lerden beri sürmektedir. Fiiliyatta bu uygulama çoğunlukçu bir seçim sistemi ile iki partili bir yapıda, iki kamaralı bir meclis (Kongre) ve 1803’ten beri anayasaya uygunluk denetimi yapan bir Yüce Mahkeme ile varlığını sürdürmüştür. Eğer aynı parti, hem Kongre’deki iki kamarada çoğunluğu da, başkanlığı da ele geçirirse, o zaman “kazananın her şeyi kazandığı” (sıfır toplamlı oyun) ortaya çıkmaktadır. Bu durumda muhalefetin kaybı büyümekte, direnci ve eleştirisi tırmanmakta, ülkede güçlü bir başkanın otoriterleşmesi (bazen çar benzetmesi yapılmıştır) olgusu ve derinleşen bir siyasal çatışma ortamı doğmaktadır. Tersine eğer başkan ve Kongre çoğunluğu ayrı partiler elinde olursa, o zaman da yasa çıkartmak ve yeni politika yapmayı olanaksızlaştıran bir kenetlenme (gridlock) yaşanmaktadır. Böyle ortamlarda bütçe yasaları dahi Kongre’den çıkamamakta, 1990’larda ve 2010’larda iki kez yaşandığı gibi 800 bin civarı federal memura aylarca maaş ödenememekte, kamu bürokrasisi akamete uğramaktadır.

 

Bu tasarım Latin Amerika, Asya ve Afrika’ya ihraç edilmiştir. Hem çoğunluk, hem nispi temsil esaslı seçimlerle birlikte uygulanan başkanlık rejimi, özellikle ikinci halde çok partili meclislere ve belirsiz meclis çoğunluklarına yol açarak çalışması daha zor hale gelmiştir. Bu durumda da başkanlık rejimleri çökmüştür. Dünyada herhangi bir zamanda bir başkanlık rejiminin çökme riski 0.049, parlamenter rejimin çökme riski ise 0.014 olarak hesaplanmaktadır. Başkanlık rejimlerinin ortalama yaşam süresinin (20 yıl), parlamenter rejimlerin yaşam süresinin (71 yıl) üçte biri kadar olduğu hesaplanmıştır. [4]  Çok partili sistemlere sahip olan, ekonomik kalkınma düzeyi düşük ülkelerde, başkanlık rejimleri yaşamakta daha da zorlanmaktadır. Parlamenter rejimlerin böyle kesin bir kısıtı bulunmamaktadır.

 

Anayasa Değişikliği Kanun Teklifi ve devlet başkanı vesayeti rejimi

 

Değişikliğin ilk maddelerinden itibaren Meclis’teki milletvekili sayıları, seçilme yaşı ve Meclis’in görevleri yeniden tanımlanmaktadır. Ayrıca madde 12’de de Meclis seçimlerinin yapılma sıklığı ve Cumhurbaşkanlığı seçimleriyle olan bağlantısı tanımlanmaktadır. Ancak, burada ilgili seçim yasasının ne olacağı tanımlanmadığından yasama organının temsilde adalet ilkesini yine hiçe sayarak ve sadece hükümet istikrarına mı dayanacağı belli değildir. Madde 5’te aday listelerinden bahsedildiğinden burada dar bölge varsayılmadığı, ya listeli nispi temsil, ya da listeli çoğunluk esasına göre seçim yapılacağı öngörülmüş olduğu düşünülebilirse de, bu hususta bir açıklık bulunmamaktadır. Bu arada seçilme yaşı 18’e indirilmektedir. Erkek adaylar için askerlik yapmamış ve bütün adaylar için yükseköğrenimini tamamlamamış bir kesimin aday olması hedeflenmiş gibi görünmektedir. Aslında bugün de seçilme yaşı 25 olmakla birlikte, bu yaşta seçilen aday sayısı fevkalade azdır. Uygulamada bu tür bir seçim kolay gerçekleşmeyecekmiş gibi görünmektedir. Nihayet toplam milletvekili sayısı 550’den 600’e çıkartılmaktadır. Bu yapısal değişiklikler Meclis’in işlevlerinin tanımlandığı 6. maddeyle birlikte ele alındığında ortaya son derecede ilginç bir görüntü çıkmaktadır. Bu maddede sayılan yasama işlevlerinin arasında denetim işlevi anlamına gelebilecek hiçbir işlev bulunmamaktadır. Doğal olarak mukaddesatçı ve milliyetçi sağ partilerin anlayışında göre yasama denetimi işlevi önemli ve kritik bir yasama işlevi değildir.

 

Oysa 1950’lerden beri yapılan siyaset bilimi araştırmaları göstermektedir ki, İkinci Dünya Savaşı sonrasında yasama sürecinde temel rolü çıkar grupları ve kamu bürokrasisi oynarken, tekil milletvekillerinin, özellikle güçlü parti disiplini olan Meclislerde yasa teklifi yapma ve bunu kabul ettirme şansı yoktur. [5] Milletvekili gruplarının bir ölçüde etkileri olsa bile, bu gruplar disiplinli parti gruplarının bulunduğu yasama organlarında parti grubu liderliklerinin denetimindedirler. Parlamenter rejimlerde bunlardan en güçlüsü olan hükümet partisinin grubu süreci denetlemekte olup hükümet tasarılarını yönetmektedir. Disiplin düzeyi düşük olan parti gruplarında Milletvekilleri bir araya gelerek zaman zaman yasa teklifi yapabilse de bu da nadirdir. Tüm demokratik rejimlerde, ister parlamenter, ister yarı başkanlık, ister başkanlık rejimleri olsunlar, yasaların doğduğu zemin, özellikle ekonomik çıkar gruplarıyla kamu bürokrasisinin oluşturduğu giderek korporatif hal alan zemindir. Tüm pekişmiş demokrasilerde de yasama organlarının temel işlevi yürütmeyi denetlemek, halkın temsilcileri olarak, halkın yokluğunda halk adına yürütmeden ve devletin ajanlarından hesap sormaktır. [6] 1982 Anayasası’nın değişen 87. maddesinde denetim işlevinden bahsedilmemesi, yeni rejimin Meclis’inin çağdaş bir demokratik yasama organı olarak düzenlenmesinin hedeflenmediği şüphesini doğurmaktadır. Nitekim bir sonraki madde 7 ile 1982 Anayasası madde 98’de yapılmak istenilen değişiklik incelendiğinde, bu şüphe daha da derinleşmektedir.

 

1982 Anayasası’nın değiştirilmesi önerilen yeni 98. maddesine göre, Meclis’in denetim görevleri arasından soruşturma, gensoru ve sözlü sorunun çıkarıldığı görülmektedir. Cumhurbaşkanı ve bakanların hükümet olarak Meclis’te yer almamaları nedeniyle, sözlü sorunun denetim mekanizması olarak çıkarılması makul karşılanabilirse de, yasamanın yürütme hakkında soruşturma açamaması, hesap verme ve sorma (accountability) açısından sakıncalı bir kısıtlamadır. Nihayet, güvenoyu artık olmayacağına göre, benzer bir süreç olarak gensoru mekanizması da anayasadan çıkarılabilir. Ancak, bu kez Cumhurbaşkanı’nın azli sürecinin ABD’deki demokratik başkanlık uygulamasında olmadığı kadar zahmetli bir içeriğinin olması da, burada bir kuvvetler dengesi önerilmediğine işaret etmektedir. Değişiklik önergesi madde 10 (1982 Anayasası Madde 105) ile yapılan değişiklikle, Cumhurbaşkanı’nın ancak yasama Meclisi üyelerinin beşte üçünün oyu ile soruşturulabileceğine karar verilmesi söz konusudur. Üstelik ondan sonra kurulacak olan Komisyon’da da partiler Meclis’teki oranlarına göre temsil olunacaklar ve bu komisyon da salt çoğunlukla karar verecekmiş gibi durmaktadır. Ancak ondan sonra Meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile Cumhurbaşkanı’nın Yüce Divan’a sevkine karar verilebilmektedir. Bu Türkiye’deki seçim sistemi ve siyasi partiler sistemi kökten değişmezse, partizan bir Cumhurbaşkanı’nın ne suç işlerse işlesin, bir mucize olmazsa, bu suçun hesabını vermesinin mümkün olmayacağı anlamına gelmektedir. Yasamaya hesap vermeyen bir yürütme ile kuvvetler ayrılığının denetim ve dengeleme etkinliğinin hiçbir anlam ifade etmeyeceği aşikârdır.

 

Oysa bugün değişiklik teklifinde öngörülenlerle aynı yetkileri kullanan başbakan için Meclis’teki soruşturma eşiği de, Yüce Divan’a sevk eşiği de salt çoğunluktan ibarettir. Üstelik Cumhurbaşkanı artık keyfince Meclis’i feshedip erken seçim kararı alabileceğine göre, Meclis’in de bu konuda daha etkili olabileceği bir dirence sahip olması hakça olmaz mı? Örneğin, ABD’de olduğu gibi sadece salt çoğunlukla Yüce Divan’a sevk kararı alabilmesi veya Meclis’i biraz daha kuvvetlendirerek yüzde 40 oy ile soruşturma açılmasına karar verilebilmesi ve salt çoğunlukla Cumhurbaşkanı’nın Yüce Divan’a sevki daha etkin, hakça ve adil olmaz mı? Bu teklifin maddelere ait gerekçeleri arasında sayılan madde 10’a ilişkin içerikte de, Cumhurbaşkanı’nın neden bu derecede korunduğunu anlatan bir gerekçe mevcut değildir.

 

Onun için bu düzenlemenin altında yatan nedenlerin ne olduğu, milletvekillerinden de, halktan da sakınılmış gibi görünmektedir. Sanki burada partizan Meclis çoğunluklarının kendi siyasal çıkarlarını ülkenin kolektif çıkarına tercih ederek Cumhurbaşkanı’nı görevden almak için harekete geçeceği varsayılmış gibi düşünülebilir. Burada söz konusu endişeyi tersine de irdelemek mümkündür. Partizan olarak seçilmiş ve parti üyesi bir Cumhurbaşkanı’nın kendi siyasi çıkarlarını halkın kolektif çıkarları üzerinde tutarak Meclis’i fesih kararı vermesi ve ülkeyi erken seçime götürmesi mümkün değil midir? Bu durumda Meclis’in elinde bu tür bir yetki ve güç suiistimalini engelleyecek ne gibi bir araç mevcuttur? Değişiklik metninde bu konuda hiçbir bilgi olmadığından bu konuda herhangi bir düzenleme yapılmadığının düşünülmesi makuldür. Bu durumda da Meclis’in yürütmeyi denetlemesi ve frenlemesi pek de kolay olmayacağı gibi, Meclis üzerinde bir Cumhurbaşkanı vesayeti olduğuna hükmetmemek için hiçbir neden bulunmamaktadır.

 

Üstelik Cumhurbaşkanı’nın Meclis üzerindeki gücü bununla da sınırlı değildir. Yasaları ve bütçeyi veto edebildiği gibi, Anayasa değişiklik teklifinde partizan bir Cumhurbaşkanı olarak aynı zamanda parti başkanı olmasını da engelleyen bir düzenleme söz konusu değildir. O zaman Cumhurbaşkanı sadece seçimlere ne zaman gidileceğine karar vermekle kalmamakta, aynı zamanda kendi partisinden kimlerin milletvekili olacağına da karar verebilecek bir konuma gelmektedir. Anayasada, seçim ve partiler yasasında bu hususta bir düzenleme yapılmadığı ve bu düzenlemeye uymamanın yaptırımının da etkin olması sağlanamadığı sürece, kendi lideri olduğu partinin milletvekillerini seçen ve erken seçime karar verebilen bir Cumhurbaşkanı’nın Meclis üzerinde tam ve mutlak bir vesayete sahip olduğunu düşünmemek için hiçbir neden kalmaz. Bu düzenlemeyle Türkiye yürütme üstünlüğü esasına sahip olan 1982 Anayasası’nı daha da güçlendiren yeni bir Anayasa değişikliğiyle daha da güçlenen bir Cumhurbaşkanı’nın eliyle yasama üzerinde yoğunlaşan bir yürütme vesayeti rejimine geçecektir. Üstelik bu vesayet sadece yasama ile de sınırlı değildir.

 

Önerilen Anayasa Değişikliği madde 17 ile Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK) devam ettirilmekte ve içyapısı iki daire olarak yeniden düzenlenmekte, üye sayısı 12 üyeye indirilmekte ve Adalet Bakanı doğal üye olmakta, ilaveten beş üye, yani 12 üyeden altısı doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır. Geri kalan altı üye de Meclis tarafından seçilir ifadesi kullanıldığından bunun da bugün olduğu gibi Meclis’in salt çoğunluğu tarafından seçileceği öngörülmüştür. Burada, daha önce incelediğimiz Cumhurbaşkanı’nın azli sürecinin tersine, bir ağırlıklı çoğunluk öngörülmediği gibi, Meclis zaten Cumhurbaşkanı ile aynı gün seçildiğinden her ikisinin de aynı partiden olmasının hedeflendiği de aşikârdır. Dolayısıyla HSYK Cumhurbaşkanı ve Meclis çoğunluğunun partisinin düşünce çizgisinde olan yargıç ve savcılar eliyle yönetilecektir demektir. Bu durumda Meclis’teki partisinin milletvekillerinin kim olacağını belirleyen ve yeniden seçilme üzerinden tam bir denetim kuran Cumhurbaşkanı aynı zamanda yargının atama, yükseltme, görevden alma etkinliklerinin de belirleyicisi konumunda olacaktır. Bu tam bir kuvvetler birliği sistemi olup, daha 18. yüzyılda ABD anayasasının yazarlarından James Madison tarafından cumhuriyet rejiminde mutlak monarşideki kralın oluşturduğu zulmü (tyranny) engellemek açısından elzem olarak ileri sürülen yasama ve yürütmenin ayrı, yargının bağımsız [7], tarafsız, ehil kimseler tarafında dürüst (integrity) çalışması ilkesinin taban tabana zıddıdır.

 

Bu tür bir rejim uygulamasında kişi hak ve özgürlükleri değil, siyasal istikrar ve onun da tesisi için Cumhurbaşkanı ve kabinesi tarafından yasama ve yargı denetimi imkânsız denecek derecede devre dışı bırakılmış bir biçimde karar alma ve hesap vermeyecekleri varsayımı altında uygulanması öngörülmektedir. Onun için bu yeni ‘Türk tipi başkanlık rejimi’ düzenlemesi ABD demokratik başkanlık rejiminin dayandığı yürütme erkinin keyfi kullanımının eşit güçteki kurum ve yapılar aracılığıyla dengelenmesi ve denetlenmesi suretiyle bireysel hak ve özgürlüklerin her durumda korunması (safeguarding of civil liberities) ilkesiyle taban tabana zıttır. Kişi hak ve özgürlükleri 1982 yılındaki yürütme üstünlüğündeki yarı parlamenter rejim uygulamasındaki espri içinde çok sayıda kayıt altında ve yürütmenin özgür ve sınırsız karar alma ve uygulama keyfiliğine terk edilmiş bulunmaktadır. Dolayısıyla bu Anayasa değişiklik teklifinin gerekçesinde tek başına ve en sık vurgulanan “siyasal istikrar”ın korunması ve güçlendirilmesi hedefine hizmet etmek üzere 1982 Anayasası’nda geniş çaplı değişiklik ve düzenleme yapılma yoluna girilmiştir.

 

Sonuç: Popüler mutlakiyetçi cumhurbaşkanı vesayeti rejimi

 

Burada amaçlanan güçlü bir yürütme vesayeti altında çalışan bir siyasal rejimin cumhurbaşkanlığı kurumunun olağanüstü idari yetkilerine yürütme yetkileri ve olağanüstü yönetim yetkileri de eklemek suretiyle yürütme üstünlüğü rejimi kurmaktır. Burada cumhurbaşkanının yasama organını siyasal parti başkanı olarak da denetim altında tutabilmesine ve hem kendi atamaları hem de kendi vesayeti altındaki Meclis çoğunluğunun desteği ile HSYK üzerinden de yargının da kendi gölgesi altında çalışmasına yola açan bir kuvvetler birliği uygulaması öngörülmüştür.

 

Bugünkü yarı başkanlık rejimi olarak düzgün işlemeyen siyasal güçler arasındaki ilişkiler, denge ve hesap verme kural ve kurumları böylece tamamen terk edilmekte, yerine sadece halkın oyuyla seçilen bir Cumhurbaşkanı ve ona bağlı çalışan yasama, yargı ve yürütme aracılığıyla yönetilen bir mutlakiyetçi cumhurbaşkanlığı vesayeti rejimi öngörülmektedir. Bu rejimin Türkiye içinde de yurtdışında da, özellikle pekişmiş demokrasiler olarak yönetilen rejimler gözünde de çağdaş bir demokrasi algısına sahip olması olanaksızdır. Ülke içinde genel sosyolojik meşruluk sorunlarına, dışarıda da demokratik itibar veya itibarsızlık sorunlarıyla duçar olacak bu rejimin Türkiye’de hukuk devleti ile uyumlu, olağanüstü hal rejimi ile yönetilmeyen bir demokratik bir rejime evrim göstermesi, eğer bir mucize olmayacaksa, artık başka bir bahara kalmış olacaktır.

 

Bu uygulamanın en dramatik sonucu Meclis’in adeta bir ‘süper noterlik’ kurumu haline gelmesi ve işlevini büyük ölçüde yitirmesidir. Bakanlarla milletvekillerinin ilişkisinin koparılması, her yerden dışlanan, kovulan, horlanan toplam seçmen kitlesinin yüzde 5’i civarında olduğu araştırmalarda gözlemlenen bir seçmen kitlesinin artık bundan böyle milletvekillerinden hizmet alması da mümkün olmayacakmış gibi gözükmektedir. Şimdi aynı mekânda bulunan bakanlara ulaşmanın kolay olduğu, hatta onlara güvenoyu veya gensoru süreçleri üzerinden etki ederek kamu bürokrasisinden hesap sorulabilmesini sağlayan koşullar artık ortadan kalkacaktır. Kendilerini seçen cumhurbaşkanını dışında kimseye sorumluluk duymayan bakanların, milletvekillerine eskisi gibi duyarlı davranmaları beklenebilir mi? O zaman kamu bürokrasisinin de milletvekillerine duyarlı davranması için ne gibi bir neden kalacaktır? Bu durumda milletvekillerinin seçmen şikâyet, haklı talep ve isteklerine yanıt verebilmeleri olanağı da kalmayacaktır.

 

Üstelik milletvekilleri artık sözlü soru da soramayacaklarına göre, bugün olduğu gibi yazılı soruların yanıtlanmaması, savsaklanması, dönem soruna kadar sürüncemede bırakılarak topluca ‘gereği yapılmıştır’ türünden yanıtlara muhatap olması uygulamasının devam edip etmeyeceği de belli değildir. Sözlü soru soramayan, yazılı sorularına meşru ve hızlı yanıt alamayan, bakanlar ve bakanlıklara ulaşamayan milletvekilleri eliyle halkın yokluğunda halk olarak siyasal temsil işlevini görenler nasıl hesap sorabilecek, yanlışlıkları düzeltebilecek, seçmenin haklarını koruyabilecek, özetle yürütmeyi denetleyebileceklerdir?

 

Bu ortamda milletvekilleri sayısının 600’e çıkarılmasının bütçeye ekleyeceği maliyetin gerekçesi nedir? Bunu seçmene anlatmak için Anayasa değişikliği gerekçesinde en ufak bir çaba dahi harcanmamıştır. Eğer ödediği verginin işlevsiz hale getirilen bir siyasal seçkin kitlesi tarafından israf edildiğini göremeyecekse, zaten temsili hükümetin halk tarafından ne kadar talep edildiği de ayrıca sorgulanmalıdır. Eğer bunu fark ettiğinde halk bunun hesabını sormaya kalkarsa, o zaman zaten iş işten geçmiş olacağından, yeniden anayasa düzenlemeleri ve rejim tartışmalarıyla Türkiye yeniden siyasal bunalım ve çekişme yaşamaya adaydır.

 

Yargının da tam denetim altında olduğu bir ortamda ne yasamadan, ne de yargıdan adalet temin etme olanağı bulamayanlar ne yapacaklardır? Şikâyetleri, uğradıkları haksızlıklar, ayrımcılıklar, kötü muamele gibi durumların çözümünü nerede arayacaklardır? Meşru siyaset kurum ve kanallarının halka kapatılması veya sınırlandırılması anayasaların çalışmasını iyileştirmediğini hem siyaset bilimi hem de hukuk araştırmaları ortaya koymuştur. [8] Kuvvetler birliği üzerine oturan bir anayasa, Türkiye’de gerilim, çatışma ve protestoları artırmaya aday olduğu gibi, meşruluğu daha başından itibaren tartışılmaya başlayacak bir düzenlemeye benzemektedir. Bu koşullarda da kuvvetler ayrılığına ve onun çalışması için de denge ve denetlemeye duyarlı kurumsal düzenlemeler içeren bir anayasa arayışı daha uzun bir süre devam edecekmiş gibi görünmektedir.

 


[1]  James Madison, Federalist Papers, no. 47– 52.
[2] Birkaç on yıl sonra bir İngiliz liberal düşünürü olan Lord Acton bu varsayımı bir siyaset yasası haline sokmuştur: “The will of the people cannot make just that which is unjust.” (Halkın iradesi adil olmayanı kendiliğinden adil hale getiremez.)
[3] James Madison, Federalist Papers, 50 – 52.
[4] Adam Przeworski, Michael E. Alvarez, Jose Antonio Cheibub, Fernando Limonghi, Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World 1950 – 1990, (Cambridge, New York: Cambridge University Press, 2000). Jose Antonio Cheibub and Fernando Limonghi, “Democratic Institutions and Regime Survival: Parliamentary and Presidential Democracies Reconsidered,” Annual Review of Political Science, vol. 5, (2002), s. 151.
[5] Gerhard Loewenberg, Legislatures: The Puzzle of Representation, (London and New York, U.K.: Routledge, 2016 özellikle dördüncü bölüm.
[6] Gerhard Loewenberg, Modern Parliaments: Change or Decline? (Chicago, Ill.: Aldine – Atherton, 1971) ve Gerhard Loewenberg, D. Roderick Kiewiet and Peverill Squire  (eds.) Legislatures; Comparative Perspectives on Representative Assemblies. (Ann Arbor MI: University of Michigan Press, 2002).
[7] James Madison, Federalist Papers, 50 – 52.
[8] Tom Ginsburg ve Aziz Huq (eds.), Assessing Constitutional Performance, (Cambridge, UK.: Cambridge University Press, 2016) ve Andrew Reynolds, Designing Democracy in a Dangerous World, (Oxford, New York; Oxford University Press, 2011).

YAZAR PROF. DR. ERSİN KALAYCIOĞLU

Sabancı Üniversitesi İstanbul Politikalar Merkezi (İPM) kıdemli uzmanı, Sabancı Üniversitesi Sosyal Bilimler Fakültesi’nde öğretim üyesi