GİRİŞ

TBMM Genel Kurulu’nda, 2024 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi ile 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu Teklifi’nin görüşmeleri devam ediyor. Plan ve Bütçe Komisyonu’nun ardından Genel Kurul’da 11 Aralık’ta başlayan bütçe görüşmelerinin 25 Aralık’ta tamamlanması bekleniyor.

Hazırladığımız bu değerlendirme notu da mecliste.org’un ana hedefi olan ‘şeffaf ve katılımcı bir yasama süreci’ ilkesinin bir ürünü olarak değerlendirilebilir. Amacı ise bütçe kavramını, kapsamını ve 2024 yılı merkezi bütçesini ve uygulamalarını anlaşılır bir dilde aktarmak.

Demokratik rejimlerde, bütçe kanununun Anayasa’dan sonra en kritik yasama belgesi olduğu söylenebilir. Merkezi bütçenin hacminin ne kadar olacağı bir yana, bu bütçenin nasıl yönetileceği de ülke ekonomisinin şekillenmesindeki en temel unsur olarak kabul edilebilir. Çünkü bütçenin kullanım stratejileri toplumun yaşayış biçimini ve kalitesini de etkiler, sektörlerin işlevlerine yansır, her türlü rekabet öğelerini etkiler ve zaman zaman da bölgesel dengeleri değiştirir.¹

MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ NEDİR?

Merkezi yönetim bütçe kanunu, bir sonraki yıl içinde yapılacak kamu harcamalarını miktar ve kurumlara göre belirleyen, toplanacak gelirleri öngören, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren kanun olarak nitelendirilebilir. Bu kanunun içeriğinde;

• Gelecek yılın ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri,
• Bütçe açığı ve bütçe fazlası,
• Bütçe açığının nasıl kapatılacağı ve bütçe fazlasının nasıl kullanılacağı,
• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri,
• Borçlanma ve garanti sınırları,
• Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler,
• Bağlı cetveller ve
• Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak hükümler yer alır.²

Cumhurbaşkanı, merkezi bütçe kanun teklifini mali yılbaşından en az 75 gün önce, TBMM’ye sunar. Meclis Başkanlığı tarafından Plan ve Bütçe Komisyonu’na iletilen teklif, komisyonda kabul edildiği takdirde Genel Kurul’a havale edilir ve mali yılbaşına kadar karara bağlanır. Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamadığı durumlarda, bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır. Bütçe teklifleri Cumhurbaşkanlığı’na verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir.

TÜRKİYE'DE BÜTÇE TARİHİ VE GELİŞİMİ

Türkiye Cumhuriyeti tarihinde bütçe uygulamalarını düzenleyen en önemli yasa, 1927 yılında kabul edilen 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu (Muhasebe-i Umumiye Kanunu) olmuştu. Devlet gelirlerini toplama, harcama yapma ve mal yönetimiyle ilgili temel hükümleri içeren kanun, 80 yıla yakın süre boyunca yürürlükte kaldı. 2003 yılında, kamu mali yönetiminde önemli değişiklikler yapan 5018 no.lu ‘Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Resmi Gazete’de yayınlanmasıyla 1050 sayılı Kanun 2005 yılında yürürlükten kaldırıldı.

‘Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun merkezi bütçe anlayışına yenilikçi ve modern denilebilecek bir yaklaşım getirdiği söylenebilir. Avrupa Birliği normlarına ve uluslararası standartlara uygun bir kamu mali yönetimi söylemleriyle getirilen kanunun, mali kontrol sistemini daha etkin kıldığı birçok uzman tarafından dile getirilir. Çünkü kanunun düzenlediği politikalar; mali saydamlık, çok yıllık bütçeleme, stratejik programlama, hesap verilebilirlik ve etkin iç denetim gibi çağdaş yaklaşımları barındırır.

2005 yılından günümüze merkezi bütçe hazırlama politikasının gelişimine baktığımızda ise bütçeleme sürecinde bağlı kalınan modelde çok yıllık bütçeleme tekniği, orta vadeli mali plan, kamu idaresi düzeyinde stratejik plan ve orta vadeli program kullanılır. Denetim ise iç ve dış denetim ile faaliyet raporları araçlarıyla sağlanır. Model detaylı olarak incelenecek olursa:

2024 YILI MERKEZİ BÜTÇESİ VE TARTIŞMALI KALEMLER

Görüşmeleri devam eden 2024 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’ne bakıldığında ise Cumhurbaşkanı Yardımcısı Cevdet Yılmaz’ın yüzde 4’lük büyüme ve yüzde 6,4’lük bütçe açığı hedefiyle 11 trilyon 89 milyar lira olarak açıkladığı teklif, 17 Ekim’de TBMM’ye sunulmuş, bütçe maratonuna ise 20 Ekim’de başlanmıştı.

Genel Kurul’a gelen ve 25 Aralık’ta kanunun kabul edilerek kabul edilmesi beklenen 2024 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’nde 8,4 trilyon lira gelir, 11,8 trilyon lira gider öngörülüyor. Bunun yanı sıra teklifte, 2024 yılında bütçe açığının 2,6 trilyon lira, faiz dışı açığın ise 1,3 trilyon lira olarak gerçekleşmesi öngörülüyor.

En Fazla Pay Sağlık, Eğitim, Savunma ve Güvenlik

Bütçeden en fazla pay ayrılan alanlar sağlık, eğitim, savunma ve güvenlik. Teklife göre, merkezi yönetim bütçesinden eğitime 1,9 trilyon lira ödenek ayrılıyor. 345,8 milyar liralık yükseköğretim kurumları bütçesinin eklenmesiyle birlikte eğitim bütçesi, 2024'te 1 trilyon 615.2 milyar liraya yükselmiş olacak. Sağlık hizmetleri için ise 779,6 milyar liralık ödenek ayrılıyor. Bunlara ek olarak, 2024'te bütçeden savunma ve güvenlik kurumlarına 970.9 milyar lira kaynak aktarılması planlanıyor. 162.9 milyar liralık Savunma Sanayii Destekleme Fonu için ayrılan kaynakla birlikte, 2024'te savunma ve güvenlik için bütçeden ayrılan kaynak 1,1 trilyon lira olacak. 2024 yılı merkezi yönetim bütçesinden yatırımlara 1,5 trilyon lira ödenek ayrılıyor.

Tüm bunların yanı sıra uzmanlara göre 2024 Yılı Merkezi Bütçesi’ne bağlı cetvellerin detaylarına inildiğinde, tartışmalar o zaman şekillenmeye başlıyor. Bütçe açığındaki boyut, depreme yönelik harcamalar, harcama öncelikleri ve vergilerin gelire etkileri bu tartışmaların başında yer alıyor.

Depreme Yönelik Harcamalar

Önümüzdeki yılın bütçesinden deprem için yaklaşık 1 trilyon liranın ayrıldığı görülüyor. Öyle ki 3 bakanlığın ardından en yüksek bütçe ayrılan kurum 671,3 milyar TL ile Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) olarak görülebiliyor. Gazeteci Özgecan Özgenç’e göre 6 Şubat’ta meydana gelen Kahramanmaraş merkezli depremlerin ardından 2023 yılı ek bütçesine ve yüksek bütçe açığına gerekçe olarak deprem harcamaları gösterilmişti. 2024 Bütçe Kanunu Teklifi’nde de, “Depremlerde hasar gören bölgeleri iyileştirmek ve yeniden yapılandırarak depremin etkilerini ortadan kaldırmak” gerekçesine yer veriliyor.

Deprem harcamaları için 2024 yılında büyük bir ödeneğin ayrıldığı açıkça ortada. Ancak sonraki yılların tahminlerinde bu bütçe gözle görülür biçimde azalıyor. Örneğin, 2024’te 671 milyar TL olan AFAD bütçesi, 2025’te 20,8 milyar TL ve 2026’da 22,6 milyar TL’ye düşüyor. Uzmanlara göre bu düşüş, önümüzdeki yıllarda depremlere karşı nasıl önlemler alınacağı konusunda soru işaretleri doğuruyor.

Bütçenin En Büyük Gelir Kalemi Vergiden

2024 yılı bütçesinde belirtilen 2,6 trilyon lira olan bütçe açığının GSYH’ye oranı uzmanlar tarafından yüzde 6,4 olarak ölçüldü. Yine 2024 yılı bütçesine göre en büyük gelirin 2,4 trilyon lira ile KDV’den sağlanması bekleniyor. ÖTV’den elde edilecek 1,4 trilyon lira ile birlikte dolaylı vergilerin vergi gelirleri içindeki payının yüzde 52,7’ye ulaşması bekleniyor.

Gelirlerin öngörüldüğü bağlı cetvele bakıldığında önümüzdeki yıl dolaylı vergilerin toplam vergi gelirlerininin yüzde 69’unu karşılayacağı anlaşılıyor. Ekonomist Dr. Turgay Bozoğlu’na göre gelir vergisinin 86 milyar lirası beyana dayanan vergilerden gelirken 1,1 trilyon lirası tevkifattan gelecek. Dahası bu kalemin neredeyse tamamı stopaj yoluyla elde edilen vergilerden oluşacak.

Hem dolaylı vergilerin büyüklüğü hem gelir ve kazancın yeterince vergilenmemesi vergide adaleti ve gelir dağılımını bozuyor. Buna ek olarak, 12. Kalkınma Planı’nda gelir dağılımı eşitliği vurgusu yapılırken, sıklıkla tartışma konusu olan dolaylı vergilerin payında gerileme öngörülmüyor. Bu da vergilerin gelir ve kazanç üzerinden değil, harcamalar üzerinden alındığını gösteriyor.

Yatırım ve Harcama Öncelikleri

Teklife göre, din hizmetleri ve yaygın din eğitimine 79,7 milyar lira ödenek ayrılıyor. Ayrıca, insan haklarına 474 bin lira, ‘araştırma, geliştirme ve yeniliğe’ 40,2 milyar lira, uzay ve havacılığa 4,8 milyar lira ödenek verilecek. Bunun yanı sıra, ailenin korunması ve güçlendirilmesine 11,9 milyar lira, kadının güçlenmesine 3,8 milyar lira ödenek ayrılacak.

En önemlisi ise “bağımlılıkla mücadeleye” 9,3 milyar lira, Gençlik Programına ise 8,5 milyar lira ayrılmış durumda. Gençlik Örgütleri Forumu’nun (GoFor) yayınladığı bilgi notuna göre bütçe kanunu teklifi, gençlerin sorunlarını gerçekçi bir şekilde ele almaktan ziyade toplumundaki eşitsizlik ve ayrımcılıkları derinleştirecek şekilde tasarlanıyor. Buna bağlı olarak tasarlanan bütçenin, gençlerin en temel insan haklarından olan yaşama hakkı, yeterli bir yaşam standardı hakkı, barınma hakkı, örgütlenme hakkı, toplanma ve gösteri yapma hakkı gibi hakların derin ihlallerini azaltacak ya da tamamen ortadan kaldıracak hiçbir mekanizmanın fonlanmasını öngörmediği belirtiliyor.

SONUÇ YERİNE

Bütçe kanununun demokratik rejimlerde, özellikle güçlü ve sürdürülebilir bir denge ve denetleme sistemi gözetildiğinde Anayasa’dan sonra en kritik yasama belgesi olduğu söylenebilir. Bu bağlamda görüşmelerinin 25 Aralık’ta bitmesi beklenen 2024 Yılı Merkezi Bütçe Kanun Teklifi’nin, uzman görüşleri ışığında; tartışmalara sebep olabilecek ve geleceği öngörmek konusunda eksiklikleri olan bir bütçe olduğu görülüyor.

Özellikle 6 Şubat depremlerinden sonra deprem harcamalarının yalnızca 1 yıllığına artış göstermesi; bütçenin gelirinin kazanç ve gelir odaklı vergiler değil, harcama odaklı vergiler olması ve ‘din eğitimine’ 79,7 milyar lira ayrılırken ‘insan hakları’ ve ‘gençlik’ gibi demokratik bir yönetimin bel kemiğini oluşturabilecek alanlardaki harcamalara 10’da 1 kadar bir bütçenin öngörülmesi tartışmaları derinleştireceğe benziyor.