Amasra Maden Faciasının Ardından: Sayıştay ve Denetim Raporlarının Etkinliği

Bartın'ın Amasra ilçesinde, Türkiye Taşkömürü Kurumu (TTK) Amasra Müessese Müdürlüğü’ne ait maden ocağında 14 Ekim’de bir grizu patlaması meydana geldi. Bu acı olaya ilişkin can kaybı, Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan’ın düzenlediği basın toplantısında 41 kişi olarak belirtildi.

CHP Zonguldak Milletvekili Deniz Yavuzyılmaz patlamaya ilişkin, sosyal medya hesabı üzerinden Sayıştay’ın ‘2019 yılı Türkiye Taşkömürü Kurumu Amasra TİM Denetim Raporu’nu paylaşmıştı. Bunun üzerine TTK, Sayıştay raporu iddiasına ilişkin bir açıklama yaptı ve haberlerde dezenformasyon yapıldığını ve ziyaretin bir denetim değil, nezaket ziyareti olduğunu dile getirdi. 19 Ekim’de ise TBMM Genel Kurulu’nda ‘Bartın'ın Amasra İlçesinde Meydana Gelen Maden Kazasının Tüm Yönleriyle Araştırılarak Benzer Kazaların Önlenmesine Yönelik Tedbirlerin Belirlenmesi Amacıyla’ Meclis Araştırma Komisyonu, grupların önergeleriyle oy birliğiyle kuruldu.

Peki Sayıştay’ın görevleri nedir? Sayıştay’ın denetim raporlarının Meclis’e sunulmasından sonraki süreç nasıl işliyor? Söz konusu denetim raporu ne diyor? mecliste.org olarak raporu inceledik, sizler için süreci derledik.

Sayıştay ve Görevleri

Osmanlı İmparatorluğu’nda 19. Yüzyıl’da başlayan yenileşme hareketleri çerçevesinde mali istikrarın sağlanması, gelirlerin ve giderlerin kontrol altına alınarak güçlü bir kamu maliyesinin kurulması ve sürdürülmesi yönünde önemli adımlar atılmaya başlanmıştı. Bu adımların en önemlisi, 29 Mayıs 1862 tarihinde Sultan Abdülaziz döneminde kurulan ve bugünkü Sayıştay’ın görevini gören ‘Divan-ı Muhasebat’ın kurulmasıydı.¹

Sayıştay, 1876 Anayasası (Kanun-ı Esasi) ile bir kuruluş haline gelmişti. Hazineye bağlı tüm kurumların muhasebe kayıtlarını, gelir giderlerini ve diğer işlemlerini yıllık olarak denetlemeye ve giderlerin de harcamalardan önce vize edilmesini sağlamaya başlamıştı.²

Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasıyla birlikte yasama ve denetimin Meclis bünyesinde toplanmış olması sebebiyle Sayıştay ve TBMM ilişkileri güçlenmiş ve yakından ilerlemişti. Bu dönemde Sayıştay’ın hazırladığı her türlü rapor, Meclis’te kurulan komisyon tarafından incelenmiştir. Ancak zamanla kurulan bu ilişkiler zayıflamış, Sayıştay faaliyetlerinin tümü yargılama süreciyle ilişkilendirilmeye başlanmıştı.³

Devletin bütçesinin gelişmeler göstermesine paralel olarak bu zayıflamanın önüne geçmek için çeşitli politikalar geliştirilmiş ve yeni mevzuatlarla Sayıştay’ın güçlendirilmesi sağlanmıştı. Bunlar sırasıyla:

1961 Anayasası’nın 127. maddesi ile Sayıştay’ın yeni bir kuruluş ve işleyişe kavuşması;
21 Şubat 1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile Anayasa’da belirtilen işleyişin güçlendirilmesi;
10 Aralık 2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarının benimsenmesi;
19 Aralık 2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile de kamu kaynağı kullanılan tüm faaliyetlerin Sayıştay’ın denetim kapsamına alınması olmuştu.

2017 yılında kabul edilen Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde de önemli bir denge ve denetleme mekanizması haline gelen Sayıştay’ın, yukarıdaki Anayasa değişikliği ve kanunlarla günümüzün ulusal ve uluslararası ölçekteki gelişmelere uygun olarak konumlandırıldığı söylenebilir.

6085 sayılı ‘Sayıştay Kanunu’na göre de, Sayıştay’ın görevleri şu şekilde belirtilebilir:

Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında TBMM’ye doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.
Genel uygunluk bildirimini TBMM’ye sunar.
Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.

Sayıştay ve TBMM

Sayıştay’ın denetim süreci, Sayıştay raporlarının Meclis’e sunulmasıyla sonlanır. Bu raporlar denetçiler tarafından inceleme ve değerlendirmeler ışığında denetim ve yargılamaya ilişkin hazırlanır. Sayıştay’ın bağımsızlığı da yalnızca başkan ve üyelerin değil, aynı zamanda denetçilerin bağımsızlığı ve bağımsız yazılan raporlar ile korunur.

6085 Sayılı ‘Sayıştay Kanunu’nun ikinci bölümünde bu raporlar 5 gruba ayrılıyor. Bunlar:

Dış denetim genel değerlendirme raporu,
Faaliyet genel değerlendirme raporu,
Mali istatistikleri değerlendirme raporu,
Genel uygunluk bildirimi ve
Diğer raporlar⁴

Ancak kanunun farklı maddelerinde Sayıştay’a farklı raporlama görevleri de verildiği görülüyor. Örneğin, KİT’lerin denetimi ve raporlanması ile denetim görevleri bölümünde belirtilen performans denetimleri ve yasama organından gelen taleplere ilişkin gerçekleştirilen denetimlerin sonucunda hazırlanacak olan tüm raporlar bunlar arasında sayılabilir.⁵

Tüm bu başlıklar ve mevzuat incelendiğinde, Sayıştay raporlarının, hem kamu harcamalarında etkinliğin sağlanmasında hem yasama organının bütçe üzerindeki denetiminin etkin bir biçimde yapılmasında hem de kamu idareleri üzerindeki denetim yönünden incelenmesinde büyük rol oynadığını görüyoruz.

Öyle ki Sayıştay denetim raporlarının TBMM’ye yönelik amaçları da şu şekilde özetlenebilir:

Bütçenin komisyonlarda ve TBMM Genel Kurulu’nda görüşülmesi ve kanunlaşması aşamasında milletvekillerine güvenilir, tarafsız ve tutarlı bilgiler sunmak;
Kesin hesabın görüşülmesi ve kanunlaşması aşamalarında milletvekillerine güvenilir, tarafsız ve tutarlı bilgiler sunmak;
Denetim faaliyetleri kapsamında hesap verme sorumluluğu kapsamında yürütme erkinin siyasi sorumluluğunun belirlenmesinde veri oluşturulmasını sağlamak;
Kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinliği sağlamak.⁶

TTK Genel Müdürlüğü Amasra TİM Raporu ve Yaşanan İhmal

14 Ekim 2022 tarihinde yaşanan patlamadan sonra tartışmalara konu olan ‘Türkiye Taşkömürü Kurumu Genel Müdürlüğü Amasra TİM 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu’ da, maden ocağındaki üretim derinliğinin -300 metreye ulaştığına, çalışılan damarlarda gaz içeriklerinin yüksek olduğuna, ani gaz degajı ve grizu patlama riskinin artmasına ilişkin uyarıları içeriyor.

Yine aynı raporda işçi sayısının iş güvenliğini riske atacak şekilde azaldığı tespitine de yer veriliyor. İncelediğimiz raporda, iş güvenliğine ilişkin bulgular ve tespitlerden bazı kesitler aşağıdaki gibi özetlenebilir:⁷

Bulgu 5: Üretim Miktarlarının ve İşgücü Verimliliklerinin Artırılamaması ile Birim Üretim Maliyetlerinin Düşürülememesi Sebebiyle Dönem Zararlarının Artması

“Müessesede, iş zorluğu nedeniyle kanuni gerekliliklerin yerine getirilmesi durumunda işçilerin derhal emeklilik hakkını kullanması nedeni ile azalan işçi sayısına bağlı olarak, kömür kazı faaliyetinin yapıldığı ayaklarda yeterli sayıda işçi tertip edilemediği, bu durumun başta iş güvenliği olmak üzere üretim ve işgücü verimliliklerini düşürdüğü görülmüştür.”

Bulgu 7: Solunabilir ve Patlayabilir Tozla Mücadele Kapsamında Alınan Önlemlerde Aksamalar Olması

“Müessese ocaklarında meslek hastalıklarının önlenmesi ve iş güvenliği açısından solunabilir ve patlayabilir tozla mücadele kapsamında alınan önlemlerin zaman zaman yeterli olmayarak ‘Tozla Mücadele Yönetmeliği’nde belirtilen maruziyet sınır değerlerinin aşıldığı görülmüştür.”

“Müessesede solunabilir tozla mücadele çalışmalarının alınan önlemlere rağmen zaman zaman aksadığı, hareketli ortamda meydana gelen arızalara zamanında müdahale edilemediği, tozla mücadelenin devamlılık arz edecek şekilde tam anlamıyla yapılamadığı görülmüştür.”

“2019 yılında müessesenin dengelenmiş üretim derinliği -300 metre olmuştur. Bu derinleşme, ani gaz degajı ve grizu patlaması gibi ciddi kaza risklerinin artmasına neden olmaktadır. Çalışılan damarların tamamında gaz içeriklerinin yüksek olduğu, dolayısıyla degaj kapasitelerinin de yüksek olduğu, arıza zonlarında riskin daha da arttığı bilinmektedir. Bu nedenle müessese ocaklarında ilgili mevzuat hükümlerinin yanı sıra ‘Kurum Degaj Yönergesi’ hükümlerinin titizlikle uygulanması gerekmektedir.”

İlgili bağımsız denetim raporunun bulguları ortadayken bu tür olayların tekrarlanmasının, ilgili kurumlardaki liyakat, şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin uygulamaya geçirilmemesi ile yakından ilişkili olduğu ortada.

Liyakat, kurumların etkin işlemesinin ön koşuluyken; şeffaflık ve hesap verebilirliğin de ilgili kurumlarda yaşanabilecek ihmallerin cezalandırılması ve kurumların performanslarının sürekli denetim yoluyla iyileştirilmesi bağlamında yaşamsal öneme sahip olduğu bir gerçek.

Sonuç Yerine

Kurulduğu 19.Yüzyıl’dan beri, Sayıştay’ın denetim işlevinin genişletilmesi; bağımsız raporlama görevinin önceliklendirilmesi ve yasama organının denetim süreçlerindeki etkinliğinin artırılması önemli adımlar olarak değerlendirilebilir. Ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin gerçekleştireceği denetimin etkin bir şekilde yapılması için sadece Sayıştay’ın görev ve fonksiyonunun iyileştirilmiş olması elbette yeterli değildir. Bu kapsamda, Sayıştay’ın bağımsız denetiminin etkin bir şekilde yapılmasını sağlamak ve Amasra’daki maden faciası gibi acı olayların tekrar yaşanmasının önüne geçilmesi için aşağıdaki öneriler sunulabilir.

Meclis’in örgütsel yapısı ve denetim işleyişi, Sayıştay’ın görev ve fonksiyonundaki iyileştirmelere paralel olarak yeniden düzenlenmelidir.
Denetim raporlarının teknik bilgiler içermesi; komisyonların iş yükünün fazla olması ve bütçe görüşme süresinin yeterince fazla olmaması gibi durumlar nedeniyle Sayıştay raporları milletvekilleri tarafından gerektiği kadar görüşülmemektedir. Bu istenmeyen sonucun önüne geçmek için, TBMM dâhilinde söz konusu raporların görüşülüp değerlendirilebileceği ayrı bir komisyonun oluşturulması gerekmektedir.
Sayıştay’ın denetim alanının genişletilmiş olması, kamu denetiminin etkin sağlanmasında önemli görülebilir. Ancak yine de, kamu idarelerinin ilgili kanunlar gereği hesaplar, mali tablolar, bilançolar ve diğer konular açısından kendilerine verilmiş olan görevleri tam zamanlı yerine getirmesi gerekmektedir. Doğal olarak, denetim alanının genişletilmiş olması kamu denetiminin etkin olarak uygulanması için tek başına yeterli görülmemeli, kamu idarelerinin söz konusu kanunlar kapsamında yeni bir kurum kültürüne kavuşması sağlanmalıdır.
Sayıştay raporlarının bağımsız, eksiksiz, tutarlı ve hatta daha detaylı bir biçimde düzenlenmesinin gerektiği aşikardır. Bu nedenle, raporların 6085 sayılı Kanun ve 5018 sayılı Kanun’da belirtilen maddeler gereği detaylandırılması ve denetimi yapılacak kurumlardan alınması gereken teknik dokümanların zamanında elde edilmesi sağlanmalıdır.
Her kamu kurumunun performans programlarında belirtilen hedef ve göstergelere faaliyet raporunda aynen yer verilmelidir. Bunun yanı sıra, raporlanan performans bilgilerinin ölçülebilir ve doğrulanabilir olması gerekmekte, faaliyet raporunda hedefler ve gerçekleşmeler arasında meydana gelen sapmaların nedenleri geçerli ve ikna edici bilgilere dayanarak gerekçelendirilmelidir.
Sayıştay raporları Anayasal ve ilgili kanuni hükümlerine dayanarak düzenlenir. Bu raporlar düzenlenirken hem kamu idarelerinin hem de Sayıştay’ın, iş gücü ve zaman bakımından bolca emek harcadığı ortadadır. Bağımsız raporların, Meclis’e sunulduktan sonra yalnızca tavsiye niteliğine sahip olması ve bütçenin denetimi için gerektiği şekilde ele alınmaması düşündürücüdür. Bu yüzden, Meclis’in kamu kurumları üzerindeki denetiminin etkin bir şekilde yapılması isteniyorsa, Sayıştay raporlarının tavsiye niteliğinden çıkarılıp zorlayıcı ve politika üreten metinler haline dönüştürülmesi gerekmektedir.

Kaynaklar

Kış, Salih. 2012. “Divan'ı Muhasebatın Tesis Süreci ve İlişkileri Hakkında Bazı Tespitler.” Sayıştay Dergisi 1, no. 87 (Ekim): 39-60.
a.g.e.
Köse, H. Ömer. 2007. Dünyada ve Türkiye'de Yüksek Denetim. Ankara: T.C. Sayıştay 145. Kuruluş Yıldönümü Yayınları.
Selen, Ufuk, and Mustafa Taytak. 2017. “Türkiye’de Bütçenin Yasama Organı Tarafından Denetimi ve Sayıştay’ın Konumu.” Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi 19, no. 1 (Haziran): 193-223. 10.5578/jss.57319.
a.g.e.
Söyler, İlhami, and Mustafa Çolak. 2012. “Yeni Kamu Mali Yönetim ve Denetim Sisteminde Raporlama.” Maliye Dergisi, no. 162 (Haziran), 145-154.
T.C. Sayıştay Başkanlığı. 2020. Türkiye Taşkömürü Kurumu Genel Müdürlüğü (TTK) Amasra TİM 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu. Ankara: T.C. Sayıştay Başkanlığı.